II SA/Gd 54/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. J. i A. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 7 grudnia 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2011r., nakazującą M. i A. J. rozbiórkę płyty obornikowej, zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w miejscowości D., gmina K. W uzasadnieniu organ wskazał, że poprzednie decyzje o nakazie rozbiórki tego obiektu zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 35/11. W uzasadnieniu tego wyroku podkreślone zostało, że przy ustaleniu, że przedmiotem zgłoszonych robót była budowa nowej płyty obornikowej, niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w sytuacji zgłoszenia remontu winno spowodować zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego winny w sposób jednoznaczny dokonać ustaleń dotyczących stanu płyty obornikowej przed zgłoszeniem jej remontu, a następnie ustalić zakres prac wykonanych, z uwzględnieniem prac objętych zgłoszeniem. Na podstawie takich ustaleń winny określić, czy została wybudowana nowa płyta, czy też dokonano jedynie jej remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Ustalenie, że zakres robót nie obejmował remontu płyty w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy, winno spowodować zastosowanie trybu postępowania przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uznał, że wykonane prace świadczą o wykonaniu nowej płyty z wykorzystaniem elementów poprzednio istniejących. Ustaleń w tym zakresie dokonano w trakcie przeprowadzonej w dniu 4 października 2011 r., z udziałem inwestorów, wizji lokalnej, na podstawie której ustalono, że roboty budowlane są zakończone, obiekt jest użytkowany, zbiornik na gnojówkę ma 15m3 pojemności, płyta obornikowa 30m2 powierzchni, wjazd na płytę wykonano od strony stawu, pomimo że był przewidziany od strony działki nr 135 (nieruchomość M. M.). Ponadto w miejscu otworu włazowego do usuwania gnojówki widać starą pokrywę zbiornika pod nowo zalaną. Według oświadczenia M. i A. J., potwierdzeniem istnienia starej płyty obornikowej jest znajdująca się w oborze szyna (dwuteownik stalowy), umożliwiająca usuwanie obornika i kamienie, które obecnie są zalane betonem na nowej izolacji z folii budowlanej, jak również stare murki od strony działki nr [...], do których wiązane było bydło. Stare murki są obecnie obetonowane, od wewnątrz wykonano izolację bitumiczną. Inwestorzy oświadczyli, że remont płyty obornikowej polegał na oczyszczeniu dna starej płyty, wykonaniu podsypki piaskowej pod folię budowlaną, na którą następnie wylano warstwę chudego betonu, a później właściwą warstwę szlichty betonowej zbrojonej z warstwą izolacji bitumicznej, natomiast w miejscu nowo powstałej płyty obornik był składowany od wielu lat; Zakres prac budowlanych wykonanych przy zgłoszonym remoncie płyty - zgodnie z dokumentacją i oświadczeniem inwestorów obejmował natomiast: oczyszczenie starej płyty (dna), na której wykonano podsypkę piaskową pod folię budowlaną, wylanie suchego betonu, wylanie właściwej warstwy szlichty betonowej, wykonanie murków i obetonowanie murków od strony działki nr 135, wykonanie wjazdu na płytę od strony stawu, wykonanie warstwy izolacyjnej bitumicznej. Powiatowy organ nadzoru budowlanego przywołał art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, wskazując, że w rozumieniu tego przepisu remont jest to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji; przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Według organu I instancji wymienione prace świadczą o budowie nowej płyty z wykorzystaniem elementów poprzednio istniejących. We wniesionym odwołaniu inwestorzy zarzucili bezzasadne uznanie przez organ, że zrealizowane w obrębie spornej płyty obornikowej prace zostały wykonane bez zgłoszenia. W ocenie odwołujących się budowa płyty do składowania obornika nie wymaga pozwolenia, zatem nie można uznać, że zgłoszeniem zostały objęte prace wymagające decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem inwestorów nawet gdyby uznać, iż zgłoszenie dotyczyło budowy nowej płyty obornikowej z wykorzystaniem elementów starej to nie można stwierdzić, że zgłoszenie takie nastąpiłoby z naruszeniem przepisu art.30 ust.1 ustawy-Prawo budowlane, albowiem także tego typu roboty wymagają jedynie zgłoszenia. Inwestorzy podkreślili, że wykonali roboty przewidziane w zgłoszeniu, polegające na remoncie starej płyty obornikowej, która niewątpliwie w tym miejscu istniała od kilkudziesięciu lat stąd też czynienie z tego zarzutu w sytuacji, gdy organ nie wniósł sprzeciwu do tak określonego zakresu robót, nie znajduje podstawy w przepisach prawa, nie zaszła więc przesłanka do zastosowania przepisu art. 51 ust.1 ustawy; Inwestorzy podnieśli także, że nawet gdyby organ stwierdził niezgodności realizacji inwestycji z przepisami, winien był w ustalić, czy istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, czego nie uczynił. Decyzją z dnia 7 grudnia 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że wykonywanie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust.1 wypełnia przesłankę zastosowania art. 50 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i legitymuje organ nadzoru do prowadzenia postępowania w trybie przepisów art. 51. Naruszeniem art. 30 ust.1 jest zarówno zgłoszenie robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenie robót budowlanych określonych jako remont, lecz w rzeczywistości polegających na budowie obiektu wymagającego zgłoszenia. Wedle organu odwoławczego zgłoszenie remontu i zgłoszenie budowy obiektu nie są bowiem tożsame i nie mogą być traktowane zamiennie. Remont przeprowadza się w istniejącym obiekcie poprzez odtworzenie stanu pierwotnego (art. 3 pkt 8 ustawy) jego elementów, a budowa to wykonywanie (nowego) obiektu budowlanego w określonym miejscu (art.3 pkt 6). Są to zupełnie różne prace o innych cechach i stopniu złożoności technicznej. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że rozpatrywany przypadek to wybudowanie nowej płyty obornikowej na pozostałościach płyty starej, zużytej technicznie przez ponad 30-letnią eksploatację w warunkach intensywnych procesów organicznych, której monolityczna struktura nośna uległa definitywnemu rozpadowi, uniemożliwiającemu odtworzenie stanu pierwotnego poprzez roboty remontowe. Zajęte stanowisko wynika z ustaleń faktycznych organu I instancji co do zakresu wykonanych robót budowlanych oraz z załączonego do wniosku zgłoszeniowego z 20 listopada 2006 r. opracowania pod nazwą "Remont i adaptacja starej płyty gnojowej". Analiza "opisu przyjętego rozwiązania projektowego" i rysunków w tym dokumencie potwierdza w sposób oczywisty i jednoznaczny, że projekt dotyczy budowy nowej płyty obornikowej, którą według tego projektu wybudowano. M. i A. J. dokonali zgłoszenia remontu starej płyty obornikowej, jednak wybudowali nową płytę, nie zgłaszając tego zamiaru właściwemu organowi, co stanowi naruszenie art. 30 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane, którego regulacje wyodrębniają zakresy robót do poszczególnych zgłoszeń i obliguje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50 i art. 51 ww. ustawy, pomimo że właściwy organ nie wniósł sprzeciwu do zgłoszonego zakresu robót "remontowych". Organ odwoławczy przyznał rację odwołującym się, że generalną zasadą w przypadku samowoli budowlanej jest jej legalizacja, jeżeli obowiązujące przepisy techniczno-budowlane ją umożliwiają. Nowo wybudowana płyta jest natomiast usytuowana w odległości 11 m od okien w budynku mieszkalnym na sąsiedniej działce, tj. z naruszeniem § 6 ust.4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, który określa, że odległość ta powinna wynosić co najmniej 30 m. Ponieważ nie ma sposobu eliminacji naruszenia wskazanego warunku zachowania przepisowej odległości inaczej niż poprzez likwidację płyty, organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji nakazał jej rozbiórkę i w ocenie organu drugiej instancji, decyzja ta jest zasadna. Skargę na powyższą decyzje wnieśli M. i A. J. domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Zarzucili naruszenie przepisu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, przez jego błędną interpretację i niezastosowanie, w konsekwencji uznanie, że prace objęte zgłoszeniem z dnia 30 grudnia 2006 r. nie stanowią remontu, zaś stanowią budowę nowej płyty do składowania obornika, przepisu art. 51 ust. 1 i 7 ustawy Prawo budowlane przez ich zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki do ich zastosowania, przepisu art. 7 i 77 k.p.a., przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, przepisu art. 75 k.,p.a. przez nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego, które wyjaśniłoby wszelkie okoliczności istotne dla niniejszej sprawy, zasady zawartej w przepisie art. 8 kpa przez prowadzenie postępowania w sposób zaprzeczający zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do państwa i jego organów, oraz przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez nieumożliwienie skarżącym przez organ II instancji wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego. Skarżący wskazali, że płyta do składowania obornika jest obiektem o niskim stopniu złożoności. Składa się w istocie z podłoża i murków. W wyniku wykonanych robót odtworzono jedynie stan pierwotny płyty, z zastosowaniem współczesnych technologii. Uznać zatem należy, że wykonane prace budowlane polegały na przywróceniu pierwotnej postaci obiektu, nie zaś budowie nowej płyty. W przekonaniu skarżących organ mylnie interpretuje przepisy Prawa budowlanego, w tym w szczególności przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3. Nie sposób bowiem uznać, że prace przeprowadzone zostały bez zgłoszenia albo z naruszeniem przepisu art. 30 ust. 1. Prawa budowlanego. Skarżący zgłosili zamiar remontu i dokładnie opisali, na czym remont ten miał polegać. Niezależnie od tego, jak zatytułowano zgłaszane opracowanie, to wykonane zostały dokładnie te roboty budowlane, jakie zostały zgłoszone. Niezależnie, czy uznać je za budowę nowej płyty, czy za remont starej, to ani remont ani budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Zdaniem inwestorów organ sporządził uzasadnienie decyzji w sposób naruszający przepisy prawa, w szczególności powołanie podstawy prawnej decyzji jest niekompletne. Wskazanie bowiem samego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 nie jest wystarczające, bowiem przepisy te odsyłają do przepisu art. 50 ust. 1, a i dopiero powołanie również odpowiedniego punktu tego przepisu może stanowić kompletną podstawę prawną orzeczenia. Podkreślono, że twierdzenia organu są wewnętrznie sprzeczne. Organ bowiem te same roboty budowlane raz postrzega jako remont, a już wykonane prace postrzega jako budowę nowej płyty. Jednocześnie organ za niesporne uważa, że wykonane roboty wykonane zostały w zakresie zgodnym ze zgłoszeniem. W sposób oczywisty więc organ te same roboty postrzega inaczej w różnych częściach uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w wydanym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270),dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że niniejsza sprawa była już kontrolowana przez sąd administracyjny, który w wyroku z dnia z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 35/11 uznał, że postępowanie dowodowe w sprawie przedmiotowej płyty zostało przeprowadzone wadliwie, gdyż nie ustalono jakie konkretnie roboty zostały wykonane po zgłoszeniu przez inwestorów remontu płyty gnojowej. Oceniając wykonanie wytycznych dotyczących postępowania dowodowego uznać należy, ze zostały one w pełni zrealizowane. Zostało ustalone jakie dokładnie roboty zostały wykonane w ramach inwestycji. Na podstawie akt sprawy stwierdzić należy, że w sprawie niespornym jest, że skarżąca M. J. w dniu 30 listopada 2006 r. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania prac remontowych polegających na remoncie zbiornika na gnojowicę 15 m³ i płyty gnojowej 30 m2. Do zgłoszenia zostało dołączone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz opracowanie pt. "Remont i adaptacja starej płyty gnojowej oraz zbiornika na istniejącym siedlisku rolniczym" na działce nr [...], D. Do zgłoszenia tego organ architektoniczno- budowlany nie wniósł sprzeciwu. Inwestorka wykonała roboty budowlane objęte zgłoszeniem. Wskutek dokonanej kontroli organ nadzoru budowlanego zakwestionował jakoby wykonane prace można było określić jako remont, a w konsekwencji dokonanie zgłoszenia było wystarczające do ich wykonania. Sąd podziela stanowisko organów, iż wykonane roboty nie stanowiły remontu. Remont, zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego stanowi wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Wykonane przy płycie gnojowej prace – jak bezspornie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego – przekraczały ten zakres i stanowiły przebudowę obiektu budowlanego, na której realizację, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego potrzebne było zgłoszenie. W tym też zakresie stanowisko zawarte w skardze jest nieuzasadnione, gdyż dokonanie zgłoszenia remontu i dokonanie w oparciu o takie zgłoszenie przebudowy powoduje, że w istocie wykonane prace należy kwalifikować jako samowole budowlaną. Prac podjętych przez skarżących nie można ująć jako remontu, gdyż ich celem nie było odtworzenie stanu poprzedniego, lecz właśnie wytworzenie nowego stanu w związku ze zniszczeniem dotychczasowego obiektu. Trzeba też zauważyć, że przebudowa zalicza się w myśl art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane do robót budowlanych, na których wykonanie w rozpoznawanej sprawie konieczne było dokonanie zgłoszenia, po którym organ dokonałby weryfikacji czy zamierzenie budowlane spełnia m.in. wymogi w zakresie warunków technicznych, jakim odpowiadać mają obiekty budowlane i w sytuacji braku zachowania np. statuowanej przepisami odległości, organ wniósłby sprzeciw. Wskutek wadliwie określonego zakresu zamierzonych robót organ został pozbawiony możliwości wniesienia sprzeciwu i konieczne było wszczęcie niniejszego postępowania w trybie nadzoru. Zatem w sprawie znajdował zastosowanie tryb przewidziany w art. 51 Prawa budowlanego stosowany w przypadku robót wymagających zgłoszenia. W niniejszej sprawie zaistniał przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czemu dał wyraz organ w zaskarżonej decyzji, wskazując, iż wykonanie robót podlegających obowiązkowi zgłoszenia winno skutkować uruchomieniem trybu przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego. Z tym, że w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zakończone zbędnym było wydawania postanowienia o ich wstrzymaniu na podstawie art. 50 ust. 1 cytowanej ustawy. Dokonując oceny zgodności z prawem wykonanych robót, słusznie uznał organ odwoławczy, iż brak zachowania wymaganej prawem odległości płyty gnojowej od istniejącego budynku mieszkalnego powoduje, że nie istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodności z prawem w sposób inny niż nakazanie rozbiórki tej płyty. Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7, 10 § 1, 75 i 77 k.p.a., gdyż organy nadzoru budowlanego poczyniły niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia faktyczne i należycie umotywowały rozstrzygnięcie, nie naruszając gwarancji procesowych stron w zakresie czynnego udziału w postępowaniu. Także treść uzasadnień rozstrzygnięć wydanych w obu instancjach jest wystarczająca i spełnia kodeksowe wymogi. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wobec oddalenia skargi brak było podstaw do orzekania w przedmiocie zwrotu kosztów na rzecz skarżących.