II SA/Gd 541/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. D.-S. na decyzję Wojewody z dnia 29 czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania oddala skargę. Ostateczną decyzją z dnia 1 września 2003 roku Prezydent Miasta na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 roku nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. udzielił B. K. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego położonego przy ul. [...] w G. na lokal użytkowy. Pismem z dnia 26 października 2005 roku Z. D.-S., której nieruchomość graniczy bezpośrednio z nieruchomością na której znajduje się adaptowany budynek wniosła o wznowienie prawomocnie zakończonego postępowania. Wnioskodawczyni wskazała, iż powinna była być stroną tego postępowania, mimo to organ nie powiadomił jej o toczącym się postępowaniu ani o przysługujących jej uprawnieniach. Prezydent Miasta decyzją z dnia 27 kwietnia 2006 roku, na podstawie art. 104 i art. 147, art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowa adaptacja budynku przy ul. [...] w G. nie przewidywała żadnych prac budowlanych, a jedynie remont pomieszczeń z dostosowaniem do nowej funkcji. Organ stwierdził także, iż w związku z tym obszar oddziaływania adaptowanego budynku zamykał się w granicach działki nr [...] będącej własnością M. N., który uczestniczył w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu, graniczenie nieruchomości należącej do Z. D.-S. z nieruchomością na której prowadzona była inwestycja, nie powoduje automatycznie uznania jej za stronę postępowania, dlatego też organ uznając że wniosek o wznowienie pochodzi od osoby nieuprawnionej, odmówił wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia 29 czerwca 2006 roku Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 27 kwietnia 2006 roku. Powyższą decyzję organ wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji ustalając krąg osób uprawnionych do występowania w sprawie w charakterze strony prawidłowo zastosował art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak podniósł organ, przedmiotowa decyzja została wydana w dacie, gdy stronami postępowania prowadzonego w przedmiocie pozwolenia na budowę były jedynie podmioty pozostające w obszarze oddziaływania obiektu. Organ powołał się przy tym na treść przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który konkretyzuje zakres stron w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, zaś pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zostało zdefiniowane, jak podał organ w art. 3 pkt 20 wyżej wymienionej ustawy. Według organu, zgodnie z przytoczonymi przepisami nie można obligatoryjnie przyjąć, iż właściciele nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą przedmiotowym pozwoleniem pozostają stronami tego postępowania. Ponadto organ wskazał na treść art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy właściciel nieruchomości ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyła Z. D.-S. wnosząc o uchylenie jej w całości. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż wydając przedmiotową decyzję organ rażąco naruszył prawo (skarżąca przytacza treść art. 4, art. 50, art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) gdyż nie przeprowadzono postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania, w sytuacji braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz wydano pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania bez uzgodnień z Państwowym Inspektorem Sanitarnym, zarządcą drogi, a także nie przeprowadzono innych niezbędnych uzgodnień. Przeprowadzenie postępowania przez organ w sposób nieprawidłowy, uniemożliwiło ustalenie zakresu ochrony osób trzecich czym pozbawiono skarżącą prawa udziału w postępowaniu jako strony. Skarżąca wskazała także, iż udzielenie B. K. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na lokal użytkowy, położony przy ul. [...] w G. wpłynęło negatywnie na funkcje mieszkaniowe nieruchomości skarżącej. Prowadzona na terenie sąsiedniej nieruchomości działalność salonu odnowy biologicznej jest uciążliwa dla skarżącej. Skarżąca podkreśliła także, iż o uciążliwości zamierzenia inwestycyjnego nie decyduje wyłącznie okoliczność, iż jest to tego rodzaju działalność, która nie jest zaliczana do inwestycji mogących pogarszać stan środowiska. Według skarżącej z uwagi, iż wydana decyzja nie uregulowała zasad zagospodarowania działki nr [...] rozmieszczenie na terenie tej działki miejsc postojowych narusza przepisy § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie odległości od granic sąsiednich działek. Ponadto zdaniem skarżącej organ naruszył przepis art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez wyeliminowanie określenia zakresu ochrony nieruchomości skarżącej oraz nie odniósł się do obowiązku wynikającego z art. 74 ust. 2 w związku z art. 74 ust 1 Prawa ochrony środowiska. Skarżąca w uzasadnieniu wyraziła wątpliwości na jakiej podstawie budynek przy ul. [...] został uznany za obiekt wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Według skarżącej, dokonującej ustaleń na podstawie akt dotyczących tego obiektu, w zasobach Archiwum Wydziału Urbanistyczno - Architektonicznego i Ochrony Zabytków nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę budynku przy ul. [...], zaś zgodnie z oświadczeniem inwestora zatwierdzony projekt budowlany został skradziony po wybudowaniu w stanie surowym. W aktach natomiast znajduje się kserokopia decyzji z dnia 8 marca 1992 roku o "zatwierdzenie planu zagospodarowania działki budowlanej i udzielenie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na przedmiotowej działce", brak jest natomiast, jak podnosi skarżąca, planu zagospodarowania działki budowlanej i projektu technicznego, co zdaniem skarżącej stanowi o nieważności wskazanej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, iż w myśl przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1296 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Rozpoznając sprawę sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, przy czym sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Skarga nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Jedną z najważniejszych kwestii w postępowaniu administracyjnym jest dokładne i rzetelne ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a). Zaniedbanie tego obowiązku ma doniosłe konsekwencje dla postępowania naznaczonego takim niedopatrzeniem. W przypadku niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. ustawodawca w art. 145 k.p.a. przewidział możliwość wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Instytucja wznowienia postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, str. 230; Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, str. 242). Taką kwalifikowaną wadliwością w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest nie uczestniczenie strony w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy. Generalną zasadą jest, że to organ administracji publicznej z własnej inicjatywy, dążąc do wykrycia prawdy (ciąży na nim bowiem obowiązek wynikający z art. 7 k.p.a.) wszczyna postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (art. 147 § 1 k.p.a.). Nadto strona może także złożyć wniosek o wszczęcie takiego postępowania, jeżeli zaistnieje przesłanka wznowieniowa. Przepis art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. stanowi wyjątek polegający na tym, że pomimo istnienia przesłanek określonych w tym przepisie wszczęcie postępowania następuje jedynie na wniosek strony (art. 147 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia B. K. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. [...] w G. wystąpiła Z. D.-S. – właścicielka sąsiedniej nieruchomości. Organy obu instancji, na podstawie zebranego materiału dowodowego ustaliły, iż skarżąca nie jest stroną postępowania w powyższej sprawie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni stanowisko to podziela. Dla wyjaśnienia powyższego stanowiska należy zważyć kto może być stroną postępowania w sprawie, której przedmiotem jest zmiana sposobu użytkowania. W dniu wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na zmianę użytkowania spornego budynku, to jest w dniu 1 września 2003 r. obowiązywała znowelizowana ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718 ze zm.). Powyższy stan prawny obowiązywał także w dacie wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy wznowienia kwestionowanego postępowania. Stosownie do treści art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała pozwolenia właściwego organu. W tej kwestii ustawodawca nakazał odpowiednie stosowanie przepisów art. 32 Prawa budowlanego. Przepis art. 32 Prawa budowlanego określa warunki, po spełnieniu których inwestor może uzyskać pozwolenie na budowę. W treści tego przepisu zawarta jest odesłanie do regulacji dotyczącej postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. I właśnie na tej płaszczyźnie poszukiwać należy kręgu osób zainteresowanych w niniejszej sprawie . Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Bez wątpienia inwestor jest koniecznym uczestnikiem procesu budowlanego i z tego powodu również najważniejszym podmiotem postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (L. Bar, E. Radziszewski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 1999, s. 52). Osobną kategorię podmiotów, które posiadają legitymację procesową do występowania w charakterze strony, stanowią osoby wskazane w ustawie poprzez odwołanie się do przysługujących im tytułów prawnych do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Należą do nich właściciel, użytkownik wieczysty oraz zarządca nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania danego obiektu budowlanego. Wprowadzenie do ustawy pojęcia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego umożliwia ustawodawcy precyzyjne zdefiniowanie interesu prawnego osób trzecich (właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości) w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Szczegółowe określenie który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów techniczno-budowlanych, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. W sytuacji, gdy inwestor buduje, zachowując odległości przewidziane w tych przepisach, wówczas - zgodnie ze znowelizowanym Prawem budowlanym - nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. W konsekwencji właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom tych działek nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu i są oni pozbawieni legitymacji procesowej do wnoszenia odwołań od wydanych przez organ decyzji (por. Cieślik Z., Komentarz do art.28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.00.106.1126), LEX). Uznać zatem należy, iż posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Skarżąca jest właścicielką działki sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której doszło do zmiany użytkowania budynku gospodarczego. Z. D.-S. nie posiada jednak przymiotu strony, bowiem z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynikało, aby realizacja przedmiotowej inwestycji poprzez zmianę użytkowania obiektu z gospodarczego na lokal użytkowy (gabinet odnowy biologicznej) wprowadzała jakiekolwiek ograniczenia wynikające z przepisów szczególnych w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Z materiału dowodowego nie wynika też, aby oddziaływaniem nowego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu na sąsiednie nieruchomości można by uzasadniać istnienie interesu prawnego, który stanowi warunek posiadania statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca nie przedstawiła dowodów wskazujących na naruszenie jej interesu prawnego. Nie wskazała bowiem żadnego przepisu prawa materialnego, który zostałby naruszony przez projektowaną zmianę sposobu użytkowania. Zatem należy przyjąć, że zarówno w dacie wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania jak też w dacie orzekania w przedmiocie wznowienia postępowania skarżącej nie przysługiwał przymiot strony. Natomiast, jak wskazała sama skarżąca kwestie uciążliwości, zakłócania korzystania z nieruchomości stanowią sferę prawa cywilnego (o czym świadczą przywołane w skardze przepisy art. 144 k.c. oraz art. 32 Konstytucji RP) a rozstrzyganie spraw w tej materii należy do właściwości sądów powszechnych. Ponadto należy wskazać, iż uprawnienie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zostało czasowo ograniczone przez ustawodawcę. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z przepisem art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania z przyczyny nie brania przez stronę udziału w postępowaniu bez własnej winy biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z akt sprawy wynika, iż decyzja udzielająca B. K. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na lokal użytkowy, położony przy ul. [...] w G. wydana została w dniu 1 września 2003 roku. Wniosek o wznowienie powyższego postępowania złożony został przez Z. D.S. w dniu 27 października 2005 r. W orzecznictwie oraz w doktrynie przyjął się pogląd, iż to na stronie żądającej wznowienia ciąży obowiązek udowodnienia kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach lub decyzji stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiących podstawę do wznowienia (por. Iserzon, Komentarz, s. 253; B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. 3, Wydawnictwo CH Beck 2000). Z treści wniosku złożonego przez skarżącą nie wynika, kiedy dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jednakże z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności zaś ze skierowanego do skarżącej pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 sierpnia 2005 r. wynika, iż właśnie z treści tego pisma skarżąca dowiedziała się o kwestionowanej decyzji. Powyższe wskazuje, iż mogło dojść do naruszenia jednomiesięcznego terminu wynikającego z przepisu art. 149 § 3 k.p.a.,co skutkuje wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.