II SA/Gd 543/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący s. NSA: Jacek Hyla Sędziowie : s. NSA: Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) s. NSA: Jan Jędrkowiak Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. i T. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2001r. nr [[...]] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. II SA/Gd 543/01 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 października 2000r., nr [[...]], na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 30 października 1974r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229) w związku z art. 103 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nakazał E. i T. małż. Ś. rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego pełniącego funkcję letniskową, znajdującego się na działce nr [[...]] w B. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wyjaśnił, że w sierpniu 2000r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej zabudowy lasu położonego w miejscowości B. gmina K. O wszczęciu postępowania oraz dacie i miejscu przeprowadzenia oględzin zawiadomiono wszystkie jego strony pismem z dnia 31 sierpnia 2000r. W dniu 19 września 2000r. organ I instancji, z udziałem właścicieli działki nr [[...]] przeprowadził oględziny, w toku których ustalono, że znajduje się na niej domek letniskowy o wymiarach 4,07*1,70 m2, o konstrukcji drewnianej, obity dwustronnie płytami pilśniowymi twardymi, z dachem dwuspadowym niesymetrycznym, kryty papą wraz z werandą. Obiekt posadowiony jest na fundamentach punktowych, wykonanych z bloczków betonowych, nietrwale związanych z gruntem. Właściciele nieruchomości oświadczyli, że przedmiotowy obiekt wybudowany został na przełomie lat 1971 i 1972, bez pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia właściwemu organowi. Ponadto oświadczyli, że sprawa budowy tego obiektu była już przedmiotem postępowania administracyjnego w 1977. Postępowanie to zakończono decyzją Wojewody, przewidującą możliwość czasowej legalizacji domku letniskowego pod ściśle określonymi warunkami. W ocenie organu warunki te nie zostały spełnione, co potwierdza aktualny wypis z miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy K. Nr [[...]] z dnia 3 lipca 1991r.(Dz. Urz. Woj. Gd Nr 15 poz. 120 ze zm.). Zgodnie z ustaleniami tego planu działka nr [[...]], na której zlokalizowano przedmiotowy obiekt oznaczona jest symbolem RL - tereny lasów. E. i T. Ś. wnieśli odwołanie od tej decyzji, w którym wywodzili, że znajdujący się na ich działce obiekt został wybudowany w latach 1971-1972. W okresie tym, zdaniem skarżących, nie było wymagane pozwolenia budowlane. Skarżący nieruchomość nabyli w dobrej wierze, nie byli świadomi, że nie będą mogli postawić na niej domku letniskowego. Ponadto przez wiele lat użytkowali obiekt bez zastrzeżeń władz gminy. Ponadto wskazali, że organ uniemożliwił im wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, jak również przedstawienie wszystkich niezbędnych dokumentów. Wywodzili, iż przez cały okres istnienia obiektu opłacali podatki od nieruchomości na rzecz gminy K. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 9 stycznia 200lr., nr [[...]], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie podzielając w całości jego podstawy faktyczne i prawne. Powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r. oraz art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. organ odwoławczy wskazał, że z dowodów zebranych w sprawie wynika, że przedmiotowy domek letniskowy wybudowany został w latach 1971-1972, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Do obiektów powstałych samowolnie, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994r. nie stosuje się art. 48 lecz odpowiednio przepisy dotychczasowe. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że art. 36 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), obowiązującego w czasie budowy przedmiotowego obiektu również wymagał uzyskania pozwolenia na budowę wszystkich stałych lub tymczasowych obiektów budowlanych. Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy K., przywołanym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, teren, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt, oznaczony symbolem RL, stanowi las, a zatem nie jest dopuszczalna jego zabudowa. Uzasadniało to wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Realizacja domku letniskowego bez pozwolenia na budowę oraz na terenie nie przeznaczonym pod inwestycje zobowiązywała organ administracji do wydania nakazu rozbiórki. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania WINB wskazał, że toczące się w 1977r. postępowanie administracyjne, dotyczące nakazu rozbiórki tego samego obiektu budowlanego, nie zostało zakończone ostateczną decyzja administracyjną, gdyż Wojewoda uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji z dnia 30 grudnia 1977r. Wojewoda wskazał, że czasowa legalizacja zabudowy letniskowej na przedmiotowym terenie leśnym wymaga między innymi uzyskania pozytywnej opinii Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego. Warunek ten w dalszym postępowaniu administracyjnym nie został spełniony, gdyż decyzją Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Wojewódzkiego z dnia 8 września 1978r. odmówiono udzielenia zezwolenia na przeznaczenie gruntów leśnych, stanowiących własność M. R., zamieszkałego w B., Gmina K. na cele zabudowy rekreacyjnej. W oparciu o powyższą decyzję, Wojewódzki Zarząd Gospodarki Przestrzennej w G. w piśmie Nr [[...]] z dnia 28 października 1978r. przesłanym do Urzędu Gminy K. wyraził stanowisko, że należy wydać decyzje nakazujące rozbiórkę wszystkich domków letniskowych usytuowanych na przedmiotowym terenie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. i T. Ś., poza ponowieniem zarzutów odwołania wywodzili, że w momencie budowy domku letniskowego gmina K. nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatwierdzony przez Naczelnika Powiatu w C. uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego tego terenu uwzględniał ich domek, jako istniejący. Wskazywali, że domek ten nie powoduje żadnych uciążliwości dla otoczenia. Ponadto wskazywali, że opłacali wszelkie zobowiązania podatkowe z tytułu posiadania tej nieruchomości. Zarzucili zaskarżonej decyzji, że narusza ona przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 cytowanej wyżej ustawy sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z wyjątkiem art. 48 dotyczącego nakazu rozbiórki. Do takich obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995r.) lub w stosunku do, których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1974r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Dla wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na wskazanej wyżej podstawie muszą być spełnione dwie przesłanki: - obiekt musi być wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy; - obiekt został zrealizowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę.; W sprawie niniejszej organy administracji ustaliły, że przedmiotowy domek letniskowy wybudowany został w latach 1971 - 1972. Konieczne jest zatem dokonanie oceny stanu prawnego istniejącego w okresie realizacji obiektu budowlanego, którego nakaz rozbiórki orzeczono zaskarżoną decyzją. W okresie realizacji przedmiotowego domku letniskowego, na jego budowę wymagane było uzyskanie pozwolenia, które musiało być zgodne z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dopuszczających realizację na ściśle określonym terenie obiektów budowlanych. Przepisy obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46) oraz ustawy o planowaniu przestrzennym z tej samej daty (Dz. U. Nr 7, poz. 47) dopuszczały realizację obiektów budowlanych wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (por. art. 3 Prawa budowlanego z 1961r. oraz art. 10 ust 2 ustawy z 31 stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym) i po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że przedmiotowy domek letniskowy wybudowany został przed dniem 1 stycznia 1995r. Przepis art. 28 Prawa budowlanego z 1974r., jak również art. 36 Prawa budowlanego z 1961r. stanowił, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Ponadto stosownie do art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. za "obiekty budowlane" rozumiano stałe i tymczasowe budynki oraz inne stałe lub tymczasowe budowle. Natomiast za "budowę" rozumiano wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę lub rozbudowę (art. 2 ust. 2). "Robotami budowlanymi" w rozumieniu tej ustawy były prace polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie do powyższych przepisów nie ulega wątpliwości, że przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego domku letniskowego inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto art. 3 Prawa budowlanego z 1974r. stanowił, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa wybudowanie domku letniskowego bez pozwolenia na budowę nastąpiło niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy w rozumieniu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy K. Nr [[...]] z dnia 3 lipca 1991r.(Dz. Urz. Woj. Gd Nr 15 poz. 120 ze zm.) działka nr [[...]] na której zlokalizowano przedmiotowy obiekt oznaczona jest symbolem RL - tereny lasów, a zatem niedopuszczalna jest na niej realizacja jakichkolwiek obiektów budowlanych. Skoro więc obiekt postawiono z naruszeniem przepisów, tj. bez pozwolenia na budowę i na terenie nie przewidzianym pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to organ zobowiązany był do wydania obligatoryjnej decyzji o nakazie rozbiórki. Wskazać również należy, że analogiczne rozwiązania w zakresie dotyczącym definicji "obiektu budowlanego" i "budowy" (art. 1 ust. 4 pkt 1 i 8), obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę domku letniskowego (art. 36 ust. 1) oraz wznoszenia obiektów budowlanych wyłącznie na terenach przeznaczonych na dany cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (art. 3 ust. 1) przewidywały również przepisy Prawa budowlanego z dnia 31 stycznia 1961r. (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.). Zgodnie z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. i art. 52 Prawa budowlanego z 1994r. decyzja o nakazie rozbiórki może być skierowana do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu. Prawidłowo zatem nakaz rozbiórki skierowano do skarżących. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nie wyjaśnienia przez organ istotnych dla sprawy okoliczności wskazać należy, iż organ prawidłowo ustalił okoliczności dotyczące wybudowania przedmiotowego obiektu bez pozwolenia na budowę, termin jego budowy oraz pozostałe elementy niezbędne do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Skarżący zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania w tej sprawie, o terminie i miejscu przeprowadzenia oględzin, w których uczestniczyli osobiście, podpisując bez zastrzeżeń ustalenia dokonane w ich toku (k. 17 -18). Skarżący zostali również zawiadomieni o przysługującym im prawie składania wyjaśnień oraz przedłożenia wszelkiej niezbędnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowego obiektu budowlanego. Zgodzić się należy z zarzutem, że po wydaniu przez Wojewodę decyzji kasacyjnej z dnia 30 grudnia 1977r., uchylającej nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone inną decyzją ostateczną. W tej sytuacji prawnej właściwy w 2000r. organ nadzoru budowlanego (por. art. 80 ust 2 w związku z art. 83 ust 1 Prawa budowlanego z 1994r.) tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego był uprawniony do kontynuowania sprawy przedmiotowej samowoli budowlanej i wydania ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa własności skarżących (art. 21 Konstytucji) wskazać należy, iż zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Stosownie do art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym posadowiony jest przedmiotowy obiekt budowlany jest aktem prawa miejscowego. Jest on zatem źródłem prawa obligującym do jego zastosowania organy działające na tym terenie. Nie przewiduje on możliwości wybudowania na przedmiotowej działce domku letniskowego. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 1974r. wydawany jest, gdy inwestor dokonał co najmniej dwukrotnego naruszenia prawa, tj. wówczas, gdy wbrew obowiązującym przepisom nie uzyskał pozwolenia na budowę oraz gdy w sposób sprzeczny z ustaleniami planu, jako prawa miejscowego, zrealizował inwestycję na terenie nie przewidzianym pod zabudowę. Art. 140 k.c. w sposób jednoznaczny stanowi, że właściciel może korzystać ze swojego prawa własności lecz wyłącznie w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia (jedn. tekst Dz. U. 1 1989r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), która również w art. 6 przewidywała, że działalność wpływająca na sposób zagospodarowania oraz wykorzystania gruntów może być podjęta tylko wówczas, gdy jest zgodna z ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji (warunków zabudowy i zagospodarowania terenu), niezgodne z ustaleniami planów miejscowych były nieważne z mocy prawa. W sprawie jest bezsporne, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę, zatem niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy, a ponadto znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę. Bezzasadny jest zatem zarzut naruszenia prawa własności skarżących poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że podstawą oceny dopuszczalności legalizacji samowolnie wzniesionego, przed dniem 1 stycznia 1995r., obiektu budowlanego są ustalenia planu miejscowego, obowiązującego w dacie orzekania o nakazie rozbiórki takiego obiektu. Jeżeli bowiem taki plan wskazuje na sprzeczność samowolnie zrealizowanej inwestycji z jego ustaleniami, to oczywiste jest, że brak jest jednocześnie możliwości legalizacji samowoli budowlanej (por. art. 48 ust i ust 2 pkt 1 obowiązującego Prawa Budowlanego). W przedstawionych w uzasadnieniu przepisach wszystkich ustaw regulujących problematykę procesu inwestycyjnego, tj. przepisach Prawa budowlanego oraz planowania przestrzennego jednoznacznie przyjmowano, że brak jest możliwości legalizacji takiego obiektu budowlanego, który wzniesiony został bez pozwolenia na budowę oraz na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę (teren leśny), jak również przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Z tych tez przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) oddalił skargę.