II SA/Gd 543/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. C. i G. C na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie nałożenia obowiązku dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oddala skargę. W postępowaniu wszczętym na skutek wniosku złożonego przez M. A. o pozwolenie na użytkowanie budynku garażowego położonego na działce nr [...] w U. przy ulicy G., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 57 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), nałożył na wnioskodawczynię obowiązek usunięcia braków wniosku poprzez dostarczenie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, w terminie do dnia 30 marca 2010 r. A. C. i R. C. – współwłaściciele działki nr [...] położonej w U. przy ulicy G. - wnieśli zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 marca 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2, art. 83 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., postanowieniem z dnia 12 maja 2010 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez A. i R. C. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego inwestor jest zobowiązany uzupełnić dokumenty, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Przepis ten nie reguluje w jakiej formie ma nastąpić wezwanie strony do uzupełnienia dokumentów, jednak w orzecznictwie przyjmuje się iż żądanie takie może być skierowane w formie postanowienia, które jest aktem wydawanym w toku postępowania administracyjnego i dotyczy poszczególnych kwestii wynikających z przebiegu postępowania (art. 123 k.p.a.). Kwestionowane postanowienie jest zatem postanowieniem dowodowym, do którego mają zastosowanie przepisy rozdziału 9 k.p.a. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronom zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Podstawą zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego, z którego wprost wynika obowiązek uzupełnienia dokumentów, a z przepis tego nie wynika, aby strona mogła wnieść zażalenie na postanowienie nakładające obowiązek. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżone postanowienie zawiera nieprawidłowe pouczenie o przysługującym prawie wniesienia zażalenia. Ponadto organ wskazał, iż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia zażalenie przysługuje wyłącznie stronom a więc osobom, którym doręczono postanowienie a termin do wniesienia zażalenia liczy się od dnia doręczenia postanowienia stronie, do której postanowienie skierowano. Kwestionowane postanowienie o charakterze dowodowym nie było kierowane do A. C. i R. C. a fakt pozyskania kopii postanowienia z innego źródła nie może rodzić skutków prawnych, jakie zachodzą w przypadku prawidłowego doręczenia aktu administracyjnego. A. i R. C. wnieśli skargę na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz wydania orzeczenia zobowiązującego organ nadzoru budowlanego II instancji do przestrzegania obowiązującego prawa, w tym art. 9, art. 10 k.p.a. i art. 199 Kodeksu cywilnego. Skarżący wskazali, iż bezzasadnie zostali pominięci w postępowaniu, którego są stronami. Nadto zarzucili oni, iż prawo wniesienia zażalenia wynikało w niniejszej sprawie z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, o czym organ I instancji pouczył strony w wydanym postanowieniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w trybie art. 57 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 57 ust. 1 - 3 Prawa budowlanego, do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, inwestor jest obowiązany dołączyć określoną w tych przepisach dokumentację, w tym inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, iż inwestor obowiązany jest uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Wskazanemu obowiązkowi inwestora odpowiada obowiązek organu, by w razie stwierdzenia braków zawiadomienia wezwać wnoszącego zawiadomienie do ich uzupełnienia. W doktrynie i judykaturze istnieją rozbieżności co do formy, w jakiej winno następować wezwanie strony do uzupełnienia złożonych dokumentów. Wyrażane jest zarówno stanowisko, iż organ winien wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków podania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., jak również pogląd, iż żądanie organu uzupełnienia dokumentów może przybrać formę postanowienia wydanego w trybie art. 123 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 123 § 2 k.p.a.). Niezależnie od formy, jaką przybrałoby wezwanie organu do uzupełnienia złożonych dokumentów – wezwania wystosowanego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. czy też postanowienia wydanego na podstawie art. 123 k.p.a., jak to nastąpiło w niniejszej sprawie, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na takie zobowiązanie. Z art. 141 § 1 k.p.a. wynika, iż na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronom zażalenie, jedynie w przypadkach gdy kodeks tak stanowi. W przypadku pozostałych postanowień stosownie do art. 142 k.p.a. strona może je kwestionować tylko w odwołaniu od decyzji. Zażalenie przysługuje zatem na określone przez ustawodawcę rozstrzygnięcia. Prawo do wniesienia zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej przewidującej takie prawo, a uprawienia tego nie można domniemywać. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż na postanowienie wydane na podstawie art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie przysługuje zażalenie, ponieważ takiego uprawnienia nie przewiduje żaden przepis prawa, ani Prawa budowlanego ani kodeksu postępowania administracyjnego. Uprawnienia takiego nie może również kreować błędne pouczenie udzielone w tym zakresie przez organ I instancji. Pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy uprawnienia do zaskarżenia postanowienia organu I instancji, które to uprawnienie wynikać musi z przepisu ustawy. Zażalenie na postanowienie, odnośnie którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia, jest zażaleniem niedopuszczalnym. W myśl art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Ponieważ wniesienie zażalenia w niniejszej sprawie było niedopuszczalne, zaskarżone postanowienie organu II instancji jest zgodne z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.