II SA/Gd 543/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2012r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2012r. o nałożeniu grzywny. Postanowieniem z dnia 14 marca 2012r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 § 1, art. 121 §4 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2000r, nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz na podstawie art. 80 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010r. , nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na J. S. – właściciela obiektu budowlanego-budynku altany trwale związanej z gruntem o pow. zabudowy 78,12m², grzywnę w kwocie 59 824,30zł w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku, określonego w załączonym do postanowienia, odpisie tytułu wykonawczego oraz nałożył obowiązek wniesienia opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej w wysokości 68zł. Równocześnie organ wezwał do wpłacenia nałożonej grzywny w terminie siedmiu dni oraz wpłacenia opłaty za wydanie postanowienia w kwocie 68zł, podając, że w razie nie uiszczenia, grzywna i opłata zostaną ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwał do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia pouczając, że w przeciwnym razie obowiązek będzie realizowany w formie wykonania zastępczego. W uzasadnieniu organ powołał się na decyzję z dnia 7 marca 2011r. wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego - budynku altany trwale związanej z gruntem o pow. zabudowy 78,12m², usytuowanej na działce nr [...] (nr ogrodu [...]), stanowiącej urządzony Rodzinny Ogród Działkowy "A" w Ch. przy ul. B. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może, za zobowiązanego, spełnić inna osoba. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego i dotyczy rozbiórki, wówczas grzywna jest jednorazowa. Wysokość grzywny stanowi w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów służących do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 lutego 2012r. w sprawie ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2011r. (Dz. Urz. GUS z dnia 23 lutego 2012r.) cena ta wynosiła 3829zł/m². Powierzchnia zabudowy obiektu objętego nakazem rozbiórki - według protokołu z dnia 4 sierpnia 2010r. - wynosi 78,12m², zatem grzywna w celu przymuszenia wynosi 59.824,30zł (78,12m²x1/5x3829zł/m²). W pouczeniu do opisanego postanowienia organ podał m.in., że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Skarżący J. S. złożył zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z art. 77 § 4 kpa fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. W rozpoznawanej sprawie organ znając bardzo dobrze sytuację faktyczną dotyczącą ogródków działkowych, wiedział że skarżący nie uzyska wymaganej dla legalizacji decyzji o warunkach zabudowy. Organowi nadzoru znane są też działania użytkowników działek i Burmistrza mające na celu przekształcenie działek w działki budowlane co umożliwiłoby uregulowanie sytuacji prawnej użytkowników. Odwołujący podniósł, powołując się na powyższe, że postępowanie w sprawie powinno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu dokonania przekształceń umożliwiających stronie zebranie dokumentacji niezbędnej do legalizacji zabudowy. Skarżący wskazał, że w takim stanie rzeczy nie ma powodów do nałożenia na niego grzywny w celu przymuszenia. Rozpoznając zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2012r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wydanie zaskarżonego postanowienia było zasadne. Nałożona postanowieniem grzywna została prawidłowo wyliczona, zgodnie z wymaganiami cytowanego przepisu art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazano, że altana została wybudowana samowolnie, na działce nr [...] stanowiącej Rodzinny Ogród Działkowy "A" (nr ogrodu [...]), ma cechy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane: jest obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji administracyjnej musi zostać wykonany, natomiast normy zawarte w art. 97 §1 pkt 4 kpa nie mają zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponownie wskazano, że stosownie do art. 125 powołanej ustawy, w razie wykonania obowiązku zobowiązany może wystąpić do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie grzywny. Natomiast stosownie do art. 126, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być, w uzasadnionych przypadkach, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, zwrócone w całości lub w części. O zwrocie grzywny orzeka organ egzekucyjny – po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, reprezentowany przez pełnomocnika skarżący J. S. podniósł, że nałożenie grzywny narusza jego interes prawny, albowiem w sposób nieuzasadniony nakłada na niego zobowiązanie finansowe do wykonania obowiązku, który w związku z licznymi postępowaniami administracyjnymi może zostać uchylony. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego, poprzez naruszenie art. 6, 7 oraz art. 97 § 1 Kodeksu postępowania a administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w sprawie rozbiórki altany prowadzone jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z dnia 7 kwietnia 2011r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego INB z dnia 14 marca 2011r. Skarżący nie jest jedynym właścicielem zabudowań znajdujących się na terenie Ogrodu Działkowego "A", lecz tylko w stosunku do niego toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie rozbiórki. Nadto skarżący podał, że po wszczęciu postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego na działce nr [...] zaistniały nowe okoliczności, które nie pozwalają na wykonanie decyzji o rozbiórce bez naruszenia słusznego interesu skarżącego, albowiem aktualnie toczy się postępowanie z powództwa Gminy Miejskiej Ch. przeciwko Polskiemu Związkowi Działkowców o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego działki stanowiącej Rodzinne Ogrody Działkowe "A". Po rozwiązaniu tej umowy, poprzez zmianę planu zagospodarowania przestrzennego, Rada Miejska dotychczasowe ogrody działkowe (grunty rolne) przekształci w działki budowlane. Powyższe ułatwi proces legalizacji wybudowanych budynków. Wykonanie rozbiórki doprowadzi do strat, które nie będą mogły być odwrócone. Nadto posadowiony budynek spełnia wszelkie normy techniczne, nie stwarza zagrożenia i nie powoduje żadnych ograniczeń oraz niedogodności, nie naruszając tym samym interesu społecznego. Skarżący wskazał, że z uwagi na ilość postępowań prowadzonych w sprawie oraz ich charakter stanowią one zagadnienie wstępne w stosunku do możliwości wyegzekwowania grzywny. Egzekwowanie grzywny w chwili obecnej jest niezasadne, albowiem możliwym jest, że w toku tych postępowań decyzje będące podstawą nałożenia grzywny zostaną uchylone. Dodatkowo wskazano, że skarżący wniósł zażalenie w dniu 29 marca 2012r. samodzielnie, bez udziału pełnomocnika. Pełnomocnik ten również nie przystąpił do tego postępowania, zatem zaskarżone postanowienie winno być doręczone bezpośrednio skarżącemu, a nie jego pełnomocnikowi. Skarżący przytaczając treść przepisów art. 6 i art. 7 kpa podniósł, że oczywistym jest że świetle powołanych okoliczności nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a organy nie działały na podstawie prawa. Organy w toku rozpoznawania sprawy nie uwzględniły słusznego interesu skarżącego. Nakaz rozbiórki jest środkiem ostatecznym, który winien być orzekany w ostateczności, gdy brak jest możliwości legalizacji budowy. Natomiast w rozpoznawanej spawie zachodzą takie okoliczności, które winny być przez organ rozważone, a zostały pominięte. Wynikają one z przyszłego planu miejscowego, który umożliwi legalizację budowy. W toku postępowania nie zapewniono również równego traktowania inwestorów, co narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem na obszarze działek pobudowanych jest wiele budynków, a tylko w stosunku do skarżącego wydano nakaz rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując jednocześnie że treść skargi nie odnosi się bezpośrednio do postanowienia o nałożeniu grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznawana skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest opisane wyżej postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzające jego wydanie postanowienie z dnia 14 marca 2012r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego. Podstawę prawną dla prowadzenia postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005r., nr 229, poz. 1954 ze zm.) zw. dalej ustawą. Tym samym zarzuty zgłaszane przez skarżącego dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki budynku altany nie mogą przez Sąd rozpatrywane w niniejszej sprawie. Prawidłowe jest stanowisko organu II instancji, że zarzuty zawarte w skardze skierowanej do Sądu nie dotyczą bezpośrednio postanowienia o nałożeniu grzywny. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że na mocy decyzji z dnia 7 marca 2011r. wydanej na podstawie art. 104 § 1 kpa, art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1071 ze zm.) na skarżącego został nałożony obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego- budynku altany trwale związanej z gruntem o powierzchni 78,12m², usytuowanej na terenie działki nr [...] (nr ogrodu [...]), stanowiącej urządzony Rodzinny Ogród Działkowy "A" znajdujący się w granicach miasta Ch. przy ul. B. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2011r. po rozpoznaniu odwołania skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nakazującą rozbiórkę. Decyzja organu II instancji stała się zatem decyzją ostateczną i podlegającą wykonaniu. Nadmienić należy, że skarga wniesiona przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gdańsku na decyzję z dnia 27 kwietnia 2011r. została prawomocnie odrzucona postanowieniem z dnia 17 listopada 2011r. (sygn. akt II SA/Gd 521/11). Bezspornym jest, że obowiązek wynikający z decyzji administracyjnej nie został wykonany co zresztą przyznał w swojej skardze skarżący. W takim stanie faktycznym organ egzekucyjny zobligowany jest do zastosowania środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ skarżący nie wykonał nałożonego na niego, mocą ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 7 marca 2011r. obowiązku rozbiórki Zgodnie z ustawą organy egzekucyjne prowadzą postępowanie służące doprowadzeniu do wykonania obowiązków, w tym o charakterze niepieniężnym, gdy wynikają one, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, z decyzji właściwych organów (art. 3 § 1 w związku z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy). Zgodnie z art. 7 organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Zgodnie z art. 119 grzywnę w celu przymuszenia nakłada się między innymi gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności. Natomiast zgodnie z art.127 ustawy wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Nadto zgodnie z art. 64 a § 1 organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za dokonane czynności egzekucyjne według stawek określonych w ustawie. Z powyższego wynika, że decyzja organu I instancji nakładająca grzywnę w celu przymuszenia, jak też nakładająca obowiązek wniesienia opłaty za wydanie postanowienia oraz wzywająca do wykonania obowiązku pod rygorem jego wykonania w formie wykonania zastępczego została wydana na podstawie przepisów prawa, bez ich naruszenia. Postanowienie to zgodnie z art. 15 ustawy zostało poprzedzone wystosowaniem upomnienia z dnia 23 lutego 2012r. wzywającego do wykonania obowiązku. Upomnienie pozostało bezskuteczne. Zobowiązany do wykonania obowiązku nie przystąpił do jego wykonywania. Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wraz z tytułem wykonawczym zostały wystawione w dniu 14 marca 2012r., a więc po upływie 11 miesięcy od dnia wydania w sprawie decyzji przez organ II instancji. W tych okolicznościach i wobec bezspornej okoliczności niewykonywania przez skarżącego nałożonych obowiązków nie istnieją podstawy faktyczne i prawne dla kwestionowania treści wydanego postanowienia, nie mogą ich w szczególności stanowić okoliczności podnoszone w skardze, które w istocie nie dotyczą wydanego postanowienia, lecz okoliczności, które mogłyby w przyszłości, w ocenie skarżącego, umożliwić legalizację budowy. Takie okoliczności nie mogą być badane w postępowaniu egzekucyjnym. Wskazać należy, że skarżący może zgłaszać zarzuty w takim postępowaniu stosownie do otrzymanego wraz z tytułem wykonawczym pouczeniem. Organy prawidłowo również określiły wysokość grzywny w przypadku przymusowej rozbiórki budynku oraz przedstawiły szczegółowy sposób jej wyliczenia grzywny co do zasady, jak i wysokości, zgodnie z zasadami zawartymi w art. 121 § 5 ustawy. Odnośnie zarzutu nieprawidłowego doręczenia postanowienia organu II instancji pełnomocnikowi zamiast skarżącemu, to wskazać należy, że w aktach administracyjnych organu II instancji znajduje się pełnomocnictwo udzielone w dniu 13 kwietnia 2012r. radcom prawnym D. K. i M. Ś. do reprezentacji skarżącego. Zatem doręczenie postanowienia organu II instancji pełnomocnikowi uznać należy za prawidłowe. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, w sytuacji, gdy obowiązki nałożone ostateczną decyzją nie są wykonywane przez zobowiązanego, okoliczność, że w stosunku do innych obiektów budowlanych aktualnie nie toczy się postępowanie w przedmiocie rozbiórki nie może oznaczać akceptacji dla samowoli budowlanej i akceptacji dla bierności skarżącego w wykonaniu obowiązku. Skarżący nie musi uiszczać grzywny, może on zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 ustawy, zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nie uiszczone grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Wskazana regulacja jest konsekwencją zasady sformułowanej w art. 7 § 3 ustawy, przewidującej zakaz stosowania środka egzekucyjnego, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.