II SA/Gd 543/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. Z., M. Z. i M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących W. Z., M. Z. i M. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. Z., M. Z. i M. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 sierpnia 2016 r., uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2016 r., nr [..], nakazującą Z. i H. S. rozbiórkę piętrowego budynku, o konstrukcji drewnianej, usytuowanego w północno - zachodniej części działki ewidencyjnej nr [..], w odległości 1,55 m - 1,48 m od ogrodzenia wybudowanego na północnej granicy, o powierzchni zabudowy 7,49 m x 5,06 m, wysokości od posadzki 5,20 m do szczytu dachu na terenie działki ewidencyjnej nr [..] w miejscowości J., gmina S. i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Z akt administracyjnych wynikają następujące istotne okoliczności faktyczne: W związku z pismem współwłaścicieli terenu przy ul. R. w J. (na którym znajduje się 12 domków), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 12 sierpnia 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy na terenie działki nr [..] w miejscowości J., gmina S., budynku o konstrukcji drewnianej. W toku postępowania, w dniu 2 września 2015 r. zostały przeprowadzone oględziny, które wykazały, że H. i Z. S. rozpoczęli w czerwcu 2015 r. w północno - zachodniej części przedmiotowej działki roboty budowlane związane z budową dwukondygnacyjnego budynku letniskowego, o konstrukcji drewnianej. Ustalono, że przedmiotowy obiekt o wymiarach 7,49 m x 5,06 m i wysokości 5,20 m od posadzki do szczytu dachu, został usytuowany w odległości 1,55 m — 1,48 m od ogrodzenia wybudowanego na północnej granicy działki. Na budowę tego obiektu inwestorzy nie posiadali decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższych ustaleń, postanowieniem z dnia 25 listopada 2015 r., organ wstrzymał H. i Z. S. prowadzone roboty budowlane i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2016 r.: zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy przedmiotowego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowalnego obejmującego budowę przedmiotowego obiektu budowalnego wraz z opiniami, uzgodnieniami, i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 31 marca 2016 r. Z. S. przedłożył: cztery egzemplarze opracowania "typowy projekt budowlany Julek 1", oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kopię wniosku "o wydanie zaświadczenia o zgodności posadowionego w lipcu 2015 r. na wskazanej części nieruchomości gruntowej oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi J. symbolem UT 86 domku służącego rekreacji indywidualnej, domku wykonanego zgodnie z opracowanym w marcu 2015 r. projektem", kopię postanowienia Wójta Gminy o odmowie wydania takiego zaświadczenia, kopię zażalenia na to postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz kopie szeregu dokumentów nie mających związku ze sprawą. Jednocześnie inwestor zarzucił organowi nadzoru budowlanego bezczynność wskazując, że w czasie danym inwestorowi na przygotowanie i dostarczenie wymaganych przepisami dokumentów, powinien zbadać postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę prowadzone przez Starostę na wniosek Z. S. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2016 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1, w związku z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r., poz. 290) organ I instancji stwierdzając, że inwestor nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów nałożonych postanowieniem z dnia 25 listopada 2015 r., nakazał H. i Z. S. rozbiórkę piętrowego budynku o konstrukcji drewnianej, usytuowanego w północno - zachodniej części działki ewidencyjnej nr [..] w J. Odwołanie od tej decyzji wnieśli H. i Z. S. domagając się jej uchylenia i podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: 1. art. 7 k.p.a. oraz art. 6, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i błędne ustalenia odbiegające od treści zebranego w sprawie materiału dowodowego; 2. art. 107 § 3 oraz art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się organu do mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy informacji, twierdzeń i dowodów strony przekazanych w pismach z dnia 26 sierpnia 2015 r. i 31 marca 2016 r. oraz w zgłaszanych ustnie w bezpośredniej i telefonicznych rozmowach w okresie od 20 sierpnia 2015 r. do 15 kwietnia 2016 r.; 3. art. 365 k.p.c. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że prawomocne orzeczenie - przywołane przez stronę w piśmie z dnia 26 sierpnia 2015 r. i przedłożone w załączeniu do pisma z dnia 31 marca 2016 r. - Sądu Rejonowego sygn. akt. [..] z dnia 26 marca 2010 r., nie wiąże organów administracji publicznej rozpoznających sprawę w zakresie rozpoznanym tym orzeczeniem; 4. art. 48 w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że z określonych ww. przepisami art. 4 p.b. oraz art. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym uprawnień korzystać nie mogą (nie są uprawnieni) Z. i H. S., wobec czego posadowiony przez nich parterowy domek rekreacyjny z użytkowym poddaszem na wskazanym ww. prawomocnym orzeczeniu sądu powszechnego części działki [..] w J., zdaniem PINB posadowiony został nielegalnie, wobec czego na podstawie tego przepisu (art. 48 ust.1 p.b.) powinien zostać rozebrany. W uzasadnieniu odwołujący się wskazali na liczne uchybienia proceduralne oraz zarzucili, że organ I instancji nie wziął pod uwagę prawomocnego orzeczenia Sądu Rejonowego, z którego wynika, iż Z. S. ma prawo do posadowienia przy bramie wjazdowej na działce nr [..] położnej w J. przy ul. R., domku letniskowego. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 17 sierpnia 2016 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle zebranego materiału dowodowego przeprowadzenie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane jest, co do zasady, prawidłowe. Organ I instancji prawidłowo przyjął, że przedmiotowy obiekt o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 7,49 m x 5,06 m i wysokości 5,20 m, wybudowany na terenie północno zachodniej części działki nr [..], w miejscowości J. wymagał - zgodnie z art. 28 ustawy uzyskania pozwolenia na budowę. Jego brak stanowi naruszenie art. 28 ustawy – Prawo budowlane i uzasadnia wdrożenie procedury określonej w przepisach art. 48 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem postanowieniem z dnia 25 listopada 2015 r. wydane zostało postanowienie wstrzymujące inwestorom roboty budowlane i nakładające określone obowiązki. Z uwagi na to, że zobowiązani nie przedłożyli wszystkich wymaganych dokumentów, organ i instancji był zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowalnego. Jednakże organ II instancji stwierdził, że wnikliwa analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje na uchybienia proceduralne, które nie pozwalają utrzymać w mocy zaskarżonej decyzji, a materiał dowodowy jest niekompletny i wymaga uzupełnienia. Zdaniem organu odwoławczego orzeczenie organu I instancji jest nieprecyzyjne. W szczególności dotyczy to ustalenia lokalizacji przedmiotowego obiektu względem ogrodzenia poprzez określenie: "w odległości 1,55 m - 1,48 m od ogrodzenia wybudowanego na północnej granicy działki", bowiem w aktach znajduje się pismo M. i W. Z. z dnia 11 kwietnia 2016 r., z którego wnika, że Z. S. pobudował swoje ogrodzenie wychodząc 1,5 m w teren zajmowany przez M. i W. Z. oraz wykonał ogrodzenie według własnego uznania. Organ winien zatem odnieść się do tej kwestii. Mało czytelny jest także szkic sytuacyjny sporządzony podczas przeprowadzonej w dniu 2 września 2015 r. wizji, gdyż nie zawiera informacji, czy przedmiotowy obiekt znajduje się wyłącznie na działce nr [..], czy także na działce nr [..]. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w ustaleniach organu I instancji pominięto informacje o sposobie powiązania obiektu z gruntem oraz nie ustalono funkcji obiektu. Organ II instancji stwierdził także, że także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 k.p.a., bowiem decyzja organu I instancji jest zbyt lakoniczna i nie wyjaśnia stronie wszystkich aspektów ani motywów, jakimi kierował się organ orzekając nakaz rozbiórki. Inwestor musi wiedzieć, dlaczego organ uznał, iż przedłożone przez niego dokumenty nie spełniają wymagań nałożonych uprzednio wydanym postanowieniem, i dlaczego nie mogą stanowić podstawy do legalizacji obiektu. Ponadto uzasadnienie faktyczne zostało ograniczone do stwierdzenia, że organ nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem postępowań w sprawie pozwolenia na budowę. Tymczasem, w świetle podnoszonej przez stronę argumentacji, w zaskarżonej decyzji winno znaleźć się odniesienie do treści informacji, twierdzeń i dowodów strony zawartych w pismach z dnia 26 sierpnia 2016 r. oraz z dnia 20 marca 2016 r. Końcowo, w odniesieniu do argumentu podnoszonego przez odwołującego, że związanie prawomocnym orzeczeniem sądu dotyczy również organu administracji publicznej - organ wyjaśnił, że niezależnie od tego, jak zakończy się postępowanie prowadzone w organach administracji architektoniczno - budowlanej w sprawie pozwolenia na budowę, wobec wybudowania obiektu w warunkach samowoli budowlanej organem właściwym w tym zakresie jest organ nadzoru budowlanego, który jest zobowiązany do przestrzegania i stosowania prawa budowlanego. We wniesionej do WSA w Gdańsku skardze współwłaściciele działek nr [..] i [..] położonych przy ul. R. w J., gmina S. przedstawili przebieg postępowań toczących się w przedmiocie budowy przedmiotowego budynku. Wskazali na szkodliwość działań inwestora zarówno wobec współwłaścicieli działki nr [..] jak i [..] oraz podkreślili, że na przestrzeni dziesięciu lat - od 2005 r., Z. S. nie poczynił żadnych kroków w celu uzupełnienia brakujących dokumentów i nigdy nie doprowadził do porozumienia z pozostałymi współwłaścicielami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest decyzją kasacyjną, na mocy której Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej w skrócie jako "k.p.a." Z tych przyczyn rzeczą Sądu była ocena prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Poczynione powyżej uwagi teoretyczne, przeniesione na grunt rozpoznawanej sprawy, uzasadniały twierdzenie, że w tej sprawie niezasadnym było wydanie zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy zastosowanie tego trybu uzasadniał koniecznością ustalenia lokalizacji przedmiotowego obiektu względem istniejącego ogrodzenia, co wiązał mało czytelnym szkicem sytuacyjnym sporządzonym podczas przeprowadzonej w dniu 2 września 2015 r. wizji, a także brakiem informacji, czy przedmiotowy obiekt znajduje się wyłącznie na działce nr [..], czy także na działce nr [..]. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w ustaleniach organu I instancji pominięto informacje o sposobie powiązania obiektu z gruntem oraz nie ustalono funkcji obiektu, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 k.p.a., bowiem decyzja organu I instancji jest zbyt lakoniczna i nie wyjaśnia stronie wszystkich aspektów ani motywów, jakimi kierował się organ orzekając nakaz rozbiórki. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony przez organ I instancji na podstawie oględzin dokonanych w dniu 2 września 2015 r. i nie budzi wątpliwości co do wyglądu, wymiarów i charakteru objętych postępowaniem obiektów. Ponadto w aktach sprawy znajduję się szczegółowa dokumentacja fotograficzna, a także wykonany wskutek wezwania organu na zlecenie inwestora projekt budowlany. Zarówno z dokumentacji fotograficznej jak też projektowej wynika sposób powiązania przedmiotowego obiektu z gruntem, nie budzi także wątpliwości jego letniskowy charakter. Także okoliczność posadowienia przedmiotowego budynku na działce [..] wynika wprost z materiału dowodowego. Na sąsiednich działkach [..] i [..] znajdują się bowiem jedynie przyłącza wody i kanalizacji do przedmiotowego budynku, objęte zgłoszeniem z inwestora z 2005 r. Odległość przedmiotowego obiektu od istniejącego ogrodzenia wynika natomiast z protokołu oględzin z dnia 2 września 2015 r. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w postępowaniu odwoławczym mógł także powyższe kwestie samodzielnie zweryfikować zgodnie z art. 136 k.p.a.. Organ odwoławczy nie wykazał zatem konieczności ponowienia postępowania dowodowego celem dokładniejszego ustalenia stanu obiektu. Natomiast jeżeli organ odwoławczy chciał bardziej szczegółowo opisać obiekt pod kątem rozbiórki lub uzupełnić uzasadnienie decyzji rozbiórkowej, która w jego przekonaniu jest zbyt lakoniczna i nie wyjaśnia stronie wszystkich aspektów ani motywów, jakimi kierował się organ orzekając nakaz rozbiórki, to mógł samodzielnie wydać decyzję merytoryczną na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Podsumowując, w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji nie wykazał potrzeby przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, naruszając dyspozycję przepisu art. 138 § 2 k.p.a.. Wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej okoliczności nie przekonują bowiem o zaistnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie. Wskazany jako konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma bowiem istotnego wpływu na jej prawidłowe rozstrzygnięcie. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1pkt 1 c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.