II SA/Gd 546/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą we W. na czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie włączenia obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej A Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą we W. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegającą na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej obiektu w postaci budynku mieszkalnego przy ul. S. w miejscowości C., w stosunku do którego w dniu 21 lipca 2021 r. organ oświadczył, że nie znajduje podstaw do usunięcia naruszenia prawa. W skardze skarżąca Spółka wyjaśniła, że z tego powodu, że nie jest jej znana data wpisania do ewidencji zabytków wskazanego wyżej budynku, przyjęła założenie, że czynność ta została dokonana przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Wobec tego skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie po otrzymaniu odmownej odpowiedzi wniosła skargę z zachowaniem 30 – dniowego terminu od dnia doręczenia odpowiedzi organu. Skarżąca wniosła również o uznanie skargi za wniesioną w terminie jeśli okazałoby się, że czynność włączenia do gminnej ewidencji zabytków nastąpiła po wejściu w życie wskazanej wyżej ustawy nowelizującej. Skarżąca wyjaśniła, że wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzedziła skierowana do organu w piśmie z dnia 11 marca 2021 r. prośba o wykazanie, czy budynek przy ul. S. w C. został wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kiedy to nastąpiło i czy w dacie jego wpisania istniały podstawy prawne i faktyczne do dokonania tej czynności. W odpowiedzi z dnia 29 marca 2021 r. na wskazane pismo Wojewódzki Konserwator Zabytków przekazał skarżącej pismo tego organu z dnia 25 lipca 2011 r. dotyczące wojewódzkiej ewidencji zabytków w C. wraz z wykazem obiektów oraz kserokopię karty budynku przy ul. S. w C., z którego - zdaniem skarżącej - nie wynika czy i kiedy wskazany budynek został włączony do ewidencji. Organ wyjaśnił dodatkowo, że włączenie nowej karty ewidencyjnej do zbioru wojewódzkiej ewidencji zabytków jest czynnością materialno-techniczną, o której powiadamiani są właściciele i posiadacze nieruchomości. Jednak skarżąca nie otrzymała żadnego zawiadomienia. Ani z treści pisma organu ani z niepodpisanych jego załączników nie wynika, czy budynek został faktycznie wpisany do ewidencji ani kiedy to nastąpiło. Skarżąca nie otrzymała od organu jakiejkolwiek rzetelnej informacji we wskazanym zakresie ani pouczenia o możliwościach obrony swoich praw. W skardze skarżąca zakwestionowała prawną zasadność włączenia karty ewidencyjnej budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie wskazując, że budynek przy ul. S. w C. oprócz włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków włączony jest również do gminnej ewidencji zabytków, dlatego dyskusyjne jest czy włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest czynnością dotyczącą uprawnień i obowiązków skarżącej skoro wynikają one z zaewidencjonowania w gminnej ewidencji zabytków. Oprócz argumentacji potwierdzającej zasadność włączenia obiektu do ewidencji zabytków z punktu widzenia potrzeby ochrony jego wartości zabytkowych organ wyjaśnił również, że pierwsza karta ewidencyjna tego zabytku została wykonana już w latach 80-tych XX wieku, w której budynek nazwany był "Domem" (karta została odnaleziona w wyniku kwerendy archiwalnej w zbiorach organu przeprowadzonej po wniesieniu przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa 27.04.2021 r., wpływ 7.06.2021 r.), druga zaś około 2016 r. Obie karty powstały do 2019 r., kiedy to wojewódzki konserwator zabytków nie był zobowiązany do zawiadamiania właściciela lub posiadacza budynku o jego włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zgodnie z § 20 pkt 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, karty zabytków, karty ewidencyjne zabytków wykonane na mocy wcześniej funkcjonujących przepisów prawnych są obowiązujące – nie posiadały one rubryki, w której wpisane były walory zabytkowe obiektu. Organ wyjaśnił, że pismem organu z dnia 25 lipca 2011 r. przekazano Burmistrzowi wykaz wojewódzkiej ewidencji zabytków, w którym budynek przy ul. S. omyłkowo wymieniono jako "kamienica" pomimo tego, że posiadał on już kartę określającą go jako "dom". Stwierdzenie zawarte w ww. piśmie "Wyciąg z wykazu zabytków umieszczonych w załączniku nr [..] stanowi substrat ewidencji obowiązujący do czasu sporządzenia gminnej ewidencji zabytków jako podstawy działań" odnosi się do gminnej ewidencji zabytków, na której wykonanie do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 23.07.2003 r., gmina miała 3 lata. Zapis ten był ogólnym sformułowaniem, które nie miało zastosowania do miasta C., które już w 2011 r. posiadało gminną ewidencję zabytków (karty wykonano w 2010 r.). Gdyby jednak obiekty wskazane w wykazie nie posiadały jeszcze karty adresowej, to na mocy zarządzenia nr [.] uznane byłyby za włączone do gminnej ewidencji zabytków. Z kolei zarządzenie nr [..] wysłane do gmin województwa informowało, że dla obiektów zawartych w dołączonym do niego wykazie powinny zostać wykonane karty ewidencyjne – taką kartę przedmiotowy budynek wtedy już posiadał. Także karta gminnej ewidencji zabytków wykonana w 2010 r. posiada w swej treści informację o włączeniu obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie objęto czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegającą na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej budynku położonego w C. przy ul. S. Wskazać zależy, że wojewódzka ewidencja zabytków jest prowadzona przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 710, zwanej dalej u.o.z.). Wojewódzka ewidencja zabytków nie stanowi formy ochrony zabytków, które zostały wskazane w art. 7 u.o.z., ale, zgodnie z art. 21 tej ustawy, jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle u.o.z. zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji, i, w związku z tym, nie wydaje żadnej decyzji administracyjnej. Działanie organu stanowi czynność (o charakterze materialno-technicznym) z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Dopuszczalność zaskarżenia czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie budzi więc wątpliwości. Z okoliczności wynikających z akt administracyjnych przesłanych wraz ze skargą, którym nie przeczy argumentacja zawarta w skardze, wynika, że budynek przy ul. S. w C. został włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków jeszcze przed wprowadzeniem w 2010 r. obowiązku utworzenia gminnych ewidencji zabytków. Potwierdza to wyciąg z wykazu wojewódzkiej ewidencji zabytków, przekazany przez organ przy piśmie z dnia 25 lipca 2011 r. do Urzędu Miasta w wykonaniu obowiązku nałożonego na Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r., nr 75, poz. 474), zwanej dalej ustawą nowelizującą, który stanowił, że w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. We wskazanym wyciągu pod pozycją nr [..] znajduje się obiekt opisany jako "kamienica" położona przy ul. S. Posłużenie się w tym przypadku określeniem "kamienica" w odniesieniu do budynku zlokalizowanego przy ul. S. nie zmienia faktu, wynikającego ze wskazanego wykazu, że już w 2011 r. budynek ten był włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Faktu tego, jak wynika z akt, nie negowała również skarżąca Spółka, występując pismem z dnia 4 czerwca 2020 r. do organu o wykreślenie z wojewódzkiej ewidencji zabytków obiektu położonego w C. przy ul. S. ze względu na jego katastrofalny stan techniczny. Pismem z dnia 5 stycznia 2021 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków negatywnie zaopiniował wykreślenie przedmiotowego obiektu z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Mając na względzie powyższe okoliczności, zaskarżenie czynności polegającej na wciągnięciu karty ewidencyjnej wskazanego obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków musiało odbyć w trybie i na zasadach wynikających z przepisów art. 52 i art. 53 p.p.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która w przepisie przejściowym art. 17 ust. 2 stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (p.p.s.a. – przypis Sądu), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). W myśl art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Chronologia czynności podejmowanych w niniejszej sprawie przez skarżącą Spółkę potwierdza w pierwszej kolejności przyjęcie przez nią, adekwatnie do rzeczywistego stanu sprawy, że kwestionowaną czynność włączenia przedmiotowego budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków podjęto przed 1 czerwca 2017 r., co determinowało jej zaskarżenie według przepisów art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed tak datowanej nowelizacji. Skarżąca konsekwentnie, wystąpiła zatem do organu konserwatorskiego pismem z dnia 27 kwietnia 2021 r. (data nadania w placówce pocztowej - 2 czerwca 2021 r. stempel na kserokopii koperty w aktach administracyjnych k. 4) z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na włączeniu wskazanego obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a następnie z zachowaniem 30 – dniowego terminu od otrzymania odpowiedzi organu z dnia 29 czerwca 2021 r. (data doręczenia 21 lipca 2021 r.), wniosła w dniu 4 sierpnia 2021 r. skargę do sądu administracyjnego. Podkreślić należy jednak, że z treści art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa po upływie czternastodniowego terminu jest niedopuszczalne. Z taką sytuacją mamy natomiast do czynienia w niniejszej sprawie. Akta sprawy potwierdzają, że o włączeniu zabytku przy ul. S. do wojewódzkiej ewidencji zabytków skarżąca wiedziała już w dacie skierowania do organu wniosku o jego wykreślenie, tj. w dniu 6 czerwca 2020 r. Natomiast, przyjmując najbardziej korzystną interpretację dokonanych przez Spółkę czynności przyjąć należało, że w dacie otrzymania pisemnej odpowiedzi organu z dnia 29 marca 2021 r. (data doręczenia 13 kwietnia 2021 r.) na swój wniosek o udostępnienie informacji dotyczących włączenia budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków skarżąca dowiedziała się o podjęciu tej czynności. Brak wskazania precyzyjnej daty dokonania tego włączenia nie uniemożliwiał zakwestionowania tej czynności do sądu administracyjnego, z czego skarżąca skorzystała występując do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Winna była jednakoważ dokonać tego niezbędnego wezwania z zachowaniem terminu czternastodniowego od dnia dowiedzenia się o podjęciu czynności. Podkreślić należy, że literalna wykładnia art. 52 § 3 p.p.s.a. wymaga zachowania wskazanego terminu od dnia, w którym dowiedziano się lub można było się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, a nie od daty wydania aktu lub daty podjęcia czynności. Tymczasem, skarżąca nadała w placówce pocztowej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, datowane na 27 kwietnia 2021 r., w dniu 2 czerwca 2021 r., co potwierdza odcisk stempla pocztowego na kserokopii koperty znajdującej się w aktach sprawy (k. 4 verte). Natomiast doręczenie pisma organu z dnia 29 marca 2021 r. wraz z załączonym pismem z dnia 25 lipca 2011 r. z wykazem obiektów oraz kserokopią karty budynku przy ul. S. w C. nastąpiło w dniu 13 kwietnia 2021 r. Powyższa odpowiedź organu, z której wyraźnie wynika, że już w 2011 r. budynek przy ul. S. w C. był włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków, stanowi niewątpliwie źródło, z którego skarżąca Spółka dowiedziała się o tym, że dokonano włączenia tego budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i że miało to miejsce niewątpliwie przed 1 czerwca 2017 r. Zresztą podjęte przez skarżącą czynności prowadzące do zaskarżenia przedmiotowej czynności potwierdzają stan jej wiedzy w tym zakresie. Sama treść wezwania do usunięcia naruszenia prawa, z którego wynikają wyłącznie zastrzeżenia w zakresie podstawy prawnej włączenia, jego celowości oraz braku zawiadomienia o włączeniu właściciela potwierdza, że skarżąca nie podważała stanu swojej wiedzy o dokonaniu samej czynności włączenia do ewidencji. W tej sytuacji czternastodniowy termin na wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa upływał skarżącej w dniu 27 kwietnia 2021 r. Pomimo umieszczenia takiej daty na wezwaniu nadano je w placówce pocztowej w dniu 2 czerwca 2021 r., co potwierdza dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy, czyli z naruszeniem terminu z art. 52 § 3 p.p.s.a. Tym samym, wezwanie faktycznie dokonane po upływie prawem przewidzianego terminu trzeba uznać za nieskuteczne. Takie wadliwe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy traktować na równi z brakiem wezwania. Upływ tego terminu wyłącza bowiem możliwość skutecznego zaskarżenia do sądu czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi bowiem surogat środka odwoławczego, którego zastosowanie jest niezbędne do uruchomienia sądowej kontroli w tych przypadkach, gdy prawo nie przewiduje zwykłych środków odwoławczych. Sąd nie dopatrzył się przy tym okoliczności mogących wskazywać na brak winy skarżącej Spółki w uchybieniu terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Nie zostały w niniejszej sprawie ujawnione takie okoliczności sprawy, które mogłyby stanowić przeszkody do zaskarżenia przez skarżącą czynności włączenia obiektu do wojewódzkiej ewidencji z zachowaniem wymogów art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. Okolicznością taką nie jest brak wskazania przez organ dokładnej daty dokonania tej czynności ani brak zawiadomienia właściciela lub posiadacza o niej. Obowiązek zawiadamiania m.in. o włączeniu karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków wprowadzony został do sytemu prawa dopiero z dniem 19 października 2019 r., kiedy § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 56), dostał nowe brzmienie wskutek rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2019 r., poz. 1886). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga na czynność włączenia karty ewidencyjnej opisanego wyżej budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwracając na rzecz skarżącej Spółki kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.