II SA/Gd 547/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 19 lutego 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. P.kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2016 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 2 stycznia 2014 r. J. i I. N. złożyli w Urzędzie Gminy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz na budowie budynku gospodarczo – garażowego wraz z warsztatem napraw pojazdów na działce nr [..] położonej w P. Pismem z dnia 8 stycznia 2014 r. Wójt Gminy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania na wniosek Państwa N. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [..] w P. i o możliwości wnoszenia uwag i wniosków. Organ I instancji ustalił, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych. Ponadto, teren objęty wnioskiem położony jest poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, nie znajduje się w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 i obszarze chronionego krajobrazu. Na działce nr [..] nie stwierdzono występowania skupisk stanowisk archeologicznych. Przedsięwzięcie w zakresie określonym we wniosku nie jest objęte rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W toku postępowania sporządzono analizę urbanistyczną a na podstawie jej wyników ustalono, że istnieje możliwość realizacji niniejszego przedsięwzięcia zgodnie z wnioskiem. Projekt decyzji został uzgodniony pozytywnie ze Starostą (postanowienie nr [..] z dnia 4 marca 2014 r.) oraz w sposób milczący z Marszałkiem Województwa. Organ ustalił również, że teren ma dostęp do drogi publicznej, projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne. W rezultacie, decyzją z dnia 11 kwietnia 2014 r., nr [..], Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczo-garażowego wraz z warsztatem do naprawy pojazdów na działce nr [..], położonej w miejscowości P., gmina C. a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 maja 2014 r., nr [..], utrzymało w mocy tę decyzję. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 516/14, wydanym po rozpoznaniu skargi P. P. uchylił zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 maja 2014 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 11 kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że obszar analizowany, który wyznaczony został w odległości ok. 96 m wokół działki nr [..], wyznaczono zgodnie z wymogami stawianymi przez przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mimo to, Sąd uznał, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przeprowadzona została z uchybieniami. Sąd ocenił jako błędnie wyznaczoną linię nowej zabudowy, wskazując, że dla przedmiotowej inwestycji organ oznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy, wyznaczając ją poprzez wskazanie: zgodnie z przepisami odrębnymi, tj. art. 43 ustawy o drogach publicznych, a na mapie sytuacyjno-wysokościowej, stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji, brak jest jej oznaczenia. Ponadto, organ nie wyjaśnił, czy nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczył zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, czy też na podstawie ust. 2 § 4 rozporządzenia. Jako błędnie wyznaczony Sąd ocenił również wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wskazując, że w przedmiotowej analizie urbanistycznej w ogóle nie wyznaczono tego wskaźnika na poziomie średniego wskaźnika jako wartości wyrażonej procentem nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, czego wymaga § 5 rozporządzenia. Jako nieprawidłowo wyznaczoną Sąd ocenił także szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy wskazując, że w przedmiotowej analizie urbanistycznej zabrakło wskazania konkretnej wartości tego wskaźnika z dopuszczalną przez ustawodawcę tolerancją, czego wymaga § 6 rozporządzenia. Jako w ogóle nie określony Sąd ocenił wskazany w analizie wskaźnik geometrii dachu w odniesieniu do planowanej inwestycji. Jednocześnie, jako przedwczesne w ustalonym stanie faktycznym sprawy, Sąd ocenił przyjęcie przez organ I instancji, że wprowadzenie do obszaru analizowanego warsztatu samochodowego kontynuuje dotychczasową funkcję zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym tj. zabudowy o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zabudową gospodarczo – garażową. Sąd wskazał, że nie można uznać za dopuszczalne stawianie znaku równości pomiędzy rodzajami działalności usługowej o różnym charakterze, gdyż poszczególne rodzaje tej działalności znacznie różnią się od siebie a stopień ich uciążliwości i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie powinien być elementem analizy związanej z dopuszczalnością lokalizacji nowej zabudowy. Sąd ocenił przy tym, że warsztat samochodowy w zabudowie mieszkaniowej stanowi niewątpliwie funkcję uciążliwą. Pogodzenie zaś działalności usługowej o charakterze uciążliwym, jak warsztat samochodowy, z funkcją mieszkaniową wymaga szczególnego rozważenia i argumentacji, której zabrakło w uzasadnieniu decyzji. Ponadto, Sąd ocenił, że część graficzna decyzji o warunkach zabudowy sporządzona została na nieprawidłowej mapie: sytuacyjno - wysokościowej zamiast zasadniczej, czego wymaga § 9 rozporządzenia, a organ nie wyjaśnił w żaden sposób powodów, dla których odstąpił od wymogu sporządzenia załącznika graficznego na kopii mapy zasadniczej (katastralnej). Ostatecznie Sąd wskazał, że podczas ponownego rozpoznawania sprawy organy administracji publicznej powinny sporządzić prawidłową analizę urbanistyczną, odpowiadającą wymogom cytowanego wyżej rozporządzenia, w szczególności określić parametry zabudowy, określone w § 4 – 6 i § 8 rozporządzenia, a także szczegółowo rozważyć dopuszczalność lokalizacji warsztatu samochodowego, stanowiącego rodzaj działalności usługowej o charakterze uciążliwym wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczalną uzupełniającą funkcją gospodarczo-garażową, a więc ocenić, czy obiekt ten może być uwzględniony w toku oceny kontynuacji funkcji przez planowane przedsięwzięcie. Ponadto, organ powinien zbadać prawidłowość sporządzenia części graficznej wyników analizy urbanistycznej na kopii mapy sytuacyjno – wysokościowej, jak to miało miejsce w analizowanym stanie faktycznym. W toku ponownego rozpoznawania sprawy skarżący, będący właścicielem działki nr [..] bezpośrednio przylegającej do działki nr [..], złożył do akt sprawy uwagi do planowanej zabudowy, wskazując, że teren jego działki jak i inne pobliskie działki zabudowane są wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wraz z towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi, dla których planowany warsztat będzie miał charakter uciążliwy i nie będzie stanowił kontynuacji funkcji zabudowy. W toku ponownie prowadzonego postępowania, po sporządzeniu nowej analizy urbanistycznej i formalno – prawnej, organ I instancji uzgodnił projekt decyzji ze Starostą (postanowienie z dnia 7 stycznia 2016 r.) oraz w sposób milczący z Zarządcą Dróg Gminnych i Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa. W efekcie, decyzją z dnia 19 lutego 2016 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4 art. 61, art. 63 ust. 2 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz.199 ze zm.), Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczo-garażowego wraz z warsztatem do naprawy pojazdów na działce nr [..] położonej w miejscowości P. W decyzji tej Wójt określił warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego wskazując: inwestycję należy realizować zgodnie z warunkami technicznymi, określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie lub uzyskać odstępstwo od tych warunków; linia zabudowy - obowiązująca linia zabudowy ustalona dla budynku mieszkalnego w odległości 6 m od frontowej granicy działki, nie dotyczy budynku gospodarczo-garażowego wraz z warsztatem naprawy pojazdów, który dopuszcza się lokalizować w głębi działki; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki – max. 22 %, przy czym powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego nie może przekroczyć 200 m2 a budynku gospodarczo-garażowego wraz z warsztatem naprawy pojazdów – 100 m2; szerokość elewacji frontowej - dla budynku mieszkalnego max. 16 m a dla budynku gospodarczo-garażowego z warsztatem max. 10 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - dla budynku mieszkalnego max. 4,5 m a dla budynku gospodarczo-garażowego z warsztatem max. 3 m; wysokość zabudowy - dla budynku mieszkalnego max. 2 kondygnacje nadziemne (w tym użytkowe poddasze), tj. max 9 m od poziomu terenu przy wejściu do budynku do kalenicy, dopuszcza się możliwość podpiwniczenia budynków a dla budynku gospodarczo-garażowego z warsztatem max. 1 kondygnacja nadziemna max. 5 m od poziomu terenu przy wejściu do budynku do kalenicy; geometria dachu - dla budynku mieszkalnego dach dwuspadowy o spadku 30° - 45°, o jednakowym kącie nachylenia połaci dachowych, z dopuszczalnymi lukarnami i oknami połaciowymi, kierunek głównej kalenicy - równoległy do frontu działki a dla budynku gospodarczo-garażowego z warsztatem dach dwuspadowy o spadku 200 - 45° o jednakowym kącie nachylenia połaci dachowych, kierunek głównej kalenicy prostopadły do frontu działki; wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej – min. 50 %. W decyzji Wójt określił również: ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz ochrony dóbr kultury współczesnej; ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej; ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich; ustalenia dotyczące granic i sposób zagospodarowania terenów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie przepisów szczególnych; linie rozgraniczające teren inwestycji. Uzasadniając wydaną decyzję, Wójt wskazał, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wyjaśnił, zgodnie z przeprowadzoną analizą funkcji oraz cech zabudowy, teren objęty wnioskiem znajduje się w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącymi budynkami garażowym i gospodarczymi a na działce nr [..] zlokalizowany jest budynek, w którym prowadzona jest działalność usługowa wraz z całą infrastrukturą techniczną. Ponadto, inwestycja kontynuuje charakterystyczne parametry zabudowy sąsiedniej, w zakresie: funkcji, linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu, przekracza zaś średnie wartości w zakresie wskaźnika zabudowy i szerokości elewacji. Jak wskazał, w obszarze analizowanym, jak wynika z analizy, wskaźnik zabudowy wynosi ok. 6 % a powierzchnia zabudowy sąsiedniej mieszkaniowej kształtuje się w granicach od ok. 100 m2 do 160 m2 zaś powierzchnia zabudowy gospodarczej i usługowej kształtuje się w granicach od ok. 40 m2 do ok. 300 m2. Powierzchnia większości zabudowanych działek sąsiednich kształtuje się w granicach od ok. 2400 m2 do 6000 m2 a zabudowa o powierzchni zbliżonej do wnioskowanej zajmuje działki w proporcjach ok. 3 % - 6 %. Gdyby podobne proporcje przenieść na wnioskowaną działkę istniałaby możliwość jej zainwestowania obiektami o powierzchni zabudowy ok. 90 m2 . Dlatego też, z uwagi na niewielką powierzchnię i biorąc pod uwagę gabaryty zabudowy sąsiedniej, należało, w ocenie organu, dopuścić możliwość realizacji zabudowy wnioskowanej na specjalnych warunkach. Z kolei, średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 12 m i równocześnie w obszarze analizowanym występują budynki o szerokości elewacji frontowej w graniach od 8 m do 16 m. Dlatego też, w ocenie organu, szerokość elewacji frontowej budynku gospodarczo – garażowego z warsztatem – 10 m i budynku mieszkalnego – 16 m będą stanowiły kontynuację szerokości elewacji frontowych budynków z obszaru analizowanego. Wójt wskazał także, że dopuścił możliwość wprowadzenia funkcji warsztatowej w budynku o parametrach dostosowanych do parametrów zabudowy gospodarczej w sąsiedztwie wyjaśniając, że funkcja warsztatowa będzie jedną z trzech jakie planowane są w tym budynku i będzie zajmować mniejszą powierzchnię użytkową niż dopuszczalna powierzchnia zabudowy – 100 m2. Od decyzji Wójta Gminy skarżący wniósł odwołanie zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż organ rozstrzygniecie oparł na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, bowiem analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący jest zdania, że warsztat napraw pojazdów jako funkcja usługowa o charakterze uciążliwym nie mieści się w pojęciu usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej. Dodatkowo generować będzie zwiększony ruch pojazdów, a także inne uciążliwości związane z charakterem prowadzonej działalności tj. np. hałas, wibracje, zanieczyszczenie środowiska i jako taka nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy terenu. Ponadto, skarżący zarzucił, że nieprawdziwa jest informacja podana w analizie urbanistycznej, że działka nr [..] jest zabudowana budynkiem usługowym, gdyż według dostępnych dokumentów na terenie działki zlokalizowany jest budynek gospodarczy będący w trakcie budowy, co potwierdza fakt, że nie ma go na kopii mapy zasadniczej. Wskazał także, że nieprawidłowo określono wskaźnik zabudowy do powierzchni działki, gdyż maksymalna powierzchnia zabudowy budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym wynosi 128 m2 a nie 200 m2 oraz zawyżono dopuszczalny wskaźnik zabudowy w stosunku do średniej wynoszącej 6% a także błędnie określono spadek dachów. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 30 maja 2016 r., wydaną na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199) i § 1 - 9 rozporządzenia Ministra infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 19 lutego 2016 r. Kolegium oceniło bowiem, jak wskazało w uzasadnieniu wydanej decyzji, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wszechstronnie z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa a zarzuty wywiedzione w odwołaniu nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, który był podstawą do wydania zaskarżonej decyzji. Sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza jest poprawna i posiada niezbędne elementy a obszar analizowany został wyznaczony na kopii mapy zasadniczej, w skali 1:1000, zgodnie z wymogiem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym inwestycja kontynuuje charakterystyczne parametry zabudowy sąsiedniej, w zakresie parametrów tj.: funkcja, linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometria dachu a przekracza średnie wartości w zakresie wskaźnika zabudowy i szerokości elewacji, popierając również argumentację organu I instancji co do wyznaczenia tych wskaźników we wnioskowanej wielkości. Kolegium podkreśliło także, że z analizy wynika, iż w obszarze analizowanym obiekty kryte są przeważnie dachami dwuspadowymi o spadku 30°- 45° z lukarnami, główna kalenica równoległa jest do frontu działki, budynki gospodarcze posiadają także dachy płaskie o spadku do 12°. Wskazane nachylenie połaci dachowych budynków mieszkalnych wynosi zaś od 30° do 45° i od 20° do 45° w budynkach gospodarczo - garażowych i określenie dachu jako dwuspadowego nawiązuje do geometrii dachów skośnych w zabudowie sąsiedniej. Ponadto, Kolegium uznało, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż w obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa i gospodarczo – garażowa oraz usługowa, która jest dostępna z tej samej drogi publicznej. Jednocześnie, w ocenie Kolegium, spełnione zostały także pozostałe wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy, gdyż: teren inwestycji ma dostęp z drogi publicznej powiatowej przez drogę wewnętrzną – działka nr [..] oraz działkę nr [..], [..] projektowanym zjazdem; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium wyjaśniło również, że zbadanie czy planowana budowa spowoduje uciążliwości związane z hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniem środowiska, będzie możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. We wniesionej do Sądu skardze skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 3, art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując przy tym argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji i podnosząc, że w wydanej decyzji błędnie określono: wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, średnią szerokość elewacji frontowej, linię zabudowy i wysokość kalenicy dachów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2016 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy z dnia 19 lutego 2016 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Na wstępie należy zauważyć, że kontrolowane rozstrzygnięcia wydane zostały po ponownym rozpoznaniu wniosku I. i J. N. z dnia 2 stycznia 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy z uwagi na uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 516/15, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 maja 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia 11 kwietnia 2014 r. Zgodnie więc z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku, wiązały w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia a także sady, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Mimo tego obowiązku, orzekające w sprawie organy, ponownie nie przeanalizowały dopuszczalności lokalizacji warsztatu samochodowego, stanowiącego rodzaj działalności usługowej o charakterze uciążliwym na terenie działki nr [..] wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczalną uzupełniającą funkcją gospodarczo – garażową z uwzględnieniem specyfiki zabudowy istniejącej w konkretnym obszarze analizowanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wydanym w sprawie II SA/Gd 516/14 wyroku nakładając ten obowiązek wyjaśnił, że nie można uznać za dopuszczalne stawianie znaku równości pomiędzy rodzajami działalności usługowej o różnym charakterze, gdyż poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą a stopień ich uciążliwości i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie powinien być elementem analizy związanej z dopuszczalnością lokalizacji nowej zabudowy. Mimo to w analizie urbanistycznej i formalno – prawnej sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy wskazano jedynie, że na działkach zabudowanych objętych analizą zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z zabudową uzupełniającą tj. gospodarczo – garażową a na działce nr [..] zlokalizowany jest budynek usługowy wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Z analizy nadal nie wynika, jakiego rodzaju usługi stwierdzono na działce nr [..] i czy wnioskowana zabudowa z warsztatem napraw pojazdów będzie mogła stanowić kontynuację funkcji. Organ I instancji mimo braku tych ustaleń uznał, że należy dopuścić możliwość wprowadzenia funkcji warsztatowej na działce nr [..] gdyż funkcja ta będzie jedną z trzech jakie planowane są w budynku i będzie zajmować mniejszą powierzchnię użytkową niż dopuszczalna powierzchnia zabudowy. Takie uzasadnienie nadal nie przedstawia szczegółowego rozważania i argumentacji, która uzasadniałby wprowadzenie działalności usługowej o charakterze uciążliwym do zastanej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej z zabudową uzupełniającą tj. gospodarczo – garażową. Samo bowiem stwierdzenie w analizie funkcji, że w sąsiedztwie działki inwestorów zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa z usługami, bez wskazania, jakiego rodzaju są to usługi, uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny warunku kontynuacji istniejącej zabudowy, a także oceny funkcji w aspekcie uciążliwości usług (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 134/07, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trudno więc stwierdzić, że zaplanowana zabudowa działki nr [..] wpisuje się w stan istniejącej dotychczas w obszarze analizowanym zabudowy zarówno pod względem architektonicznym, jak i urbanistycznym. Również mimo obowiązku wynikającego z powołanego art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, parametry nowej zabudowy wyznaczone w decyzji nie znajdują potwierdzenia w sporządzonej dla potrzeb sprawy analizie a ponadto nie spełnią wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 4 tego rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1) i dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Wójt wyznaczył zaś linię zabudowy wskazując: obowiązująca linia zabudowy ustalona dla budynku mieszkalnego w odległości 6 m od frontowej granicy działki, nie dotyczy budynku gospodarczo – garażowego wraz z warsztatem napraw pojazdów, który dopuszcza się lokalizować w głębi działki. W analizie przedstawiono z kolei, że w obszarze analizowanym linia zabudowy kształtuje się od 6 do 116 m od frontu działki. Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Dla planowanego na działce nr [..] zamierzenia Wójt ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na maks. 22 % ze wskazaniem, że powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego nie może przekroczyć 200 m2 a budynku gospodarczo – garażowego wraz z warsztatem naprawy pojazdów 100 m2. W analizie ustalono, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 6 %. Uzasadniając odstępstwo od ustalonego średniego wskaźnika powierzchni zabudowy organ wskazał, że w sąsiedztwie występuje zabudowa o powierzchni budynków zbliżonej lub nieznacznie przekraczającej wnioskowaną. Odstąpienie od ustalenia średniego wskaźnika nie znajduje potwierdzenia w sporządzonej analizie. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i unormowań zawartych w rozporządzeniu wykonawczym wynika, że cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej, czy też istniejącej zabudowy, muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo w danej sprawie analizy urbanistycznej. Ustalane w decyzji o warunkach zabudowy parametry i wskaźniki dla nowej zabudowy muszą zatem znajdować potwierdzenie w sporządzonej w danej sprawie analizie urbanistycznej. Analiza urbanistyczno – architektoniczna stanowi podstawowy dokument, w oparciu o który wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy. Ponadto, parametry nowej zabudowy tj. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wysokość zabudowy i wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej Wójt wyznaczył stosując nieskonkretyzowane wielkości. Parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych, konkretnych wartości. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma bowiem służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz (zob. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 1485/05, LEX nr 214359). Dlatego wskaźniki nowej zabudowy, określane w decyzjach o warunkach zabudowy, muszą mieć konkretną wielkość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 585/11, LEX nr 965372) a organy administracji publicznej nie mają swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, w tym poprzez podanie ich w wartościach liczbowych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex Omega nr 214349). Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powołanego rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych nieskonkretyzowanych wielkości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 67910, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie dopuszczono określenie parametrów dla nowej poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, gdyż taki sposób określenia wielkości danego parametru jest na tyle precyzyjny, że są dla organu wydającego pozwolenie na budowę wiążące. Dopuszczalne zatem jest ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych przepisami powyższego rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości (minimalnej i maksymalnej). Niedopuszczalne jest natomiast określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 72/13). W konsekwencji Sąd uznał, że wydana w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydane zostały z naruszeniem wymogów określonych w art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zawartych w § 4, 5, 6, 7 i 8 powołanego rozporządzenia. Uchybienia te, polegające na nieprawidłowym wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, w tym przede wszystkim nieprawidłowym sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz oparciu rozstrzygnięcia na takiej analizie; nieprecyzyjnym określeniu parametrów i wskaźników nowej zabudowy, należało ocenić również jako naruszenie przepisów art. 107 § 1 i 3 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2016 r. a także poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia 19 lutego 2016 r. Wobec uwzględnienia skargi, Sąd zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania - uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpatrując sprawę, organ winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu, w tym także nadal wiążące wskazania i wykładnię zawarte w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.