II SA/Gd 549/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. C. i S. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 października 2006 r., nr [...] oraz postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2006 r., nr [...], 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. C. i S. C. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 maja 2006 r. Nr [...] wstrzymał prowadzone przez E. C. bez pozwolenia na budowę roboty budowlane na działce nr [...] w K. B. i zobowiązał ją do przedstawienia w terminie do dnia 30 sierpnia 2006 r. m. in. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennych lub, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Decyzją z dnia 17 października 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał E. C. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, nietrwale związanego z gruntem, położonego na terenie działki nr [...] w K. B.. W uzasadnieniu organ wskazał, że E. C. nie wykonała nałożonych na nią w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych obowiązków, nie przedłożyła ona bowiem ostatecznej w chwili wszczęcia postępowania tj. w dniu 4 kwietnia 2006 r. decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy dla realizowanej inwestycji. W odwołaniu E. C. wskazała, iż w zakreślonym terminie nie była w stanie przedłożyć żądanych dokumentów z przyczyn leżących po stronie organów administracji tj. z uwagi na uporczywe niewykonywania obowiązków przez organy Gminy. Odwołująca się wyjaśniła, że wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego należącą do niej działkę, wystąpiła do Wójta z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu już w styczniu 2005 r. Decyzja w tej sprawie nie została jednak wydana, sporządzony został jedynie projekt decyzji. E. C. podkreśliła, że z powyższych względów wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o przedłużenie terminu zakreślonego dla wykonania obowiązku przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odwołaniu wskazano także na brak otrzymania odpisu protokołu z oględzin nieruchomości z dnia 8 maja 2006 r. Decyzją z dnia 22 maja 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 oraz ust. 4 Prawa budowlanego i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do jej uchylenia lub zmiany. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w chwili wszczęcia postępowania w sprawie inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, a zatem nie mógł wypełnić obowiązków wynikających z postanowienia z dnia 29 maja 2006 r.. Odnosząc się do twierdzeń odwołania organ stwierdził, że wystąpienie przez E. C. do Urzędu Gminy w dniu 10 stycznia 2005 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w K. B. nie usprawiedliwiało samowolnego wybudowania przez nią w marcu 2006 r. obiektu budowlanego na przedmiotowej działce. Nadto organ wskazał, że E. C. była obecna przy przeprowadzonych w dniu 9 maja 2006 r. oględzinach nieruchomości i wzięła czynny udział w sporządzaniu protokołu z tej czynności. Odpis dokumentu nie został natomiast przesłany z uwagi na brak koniecznego w tym zakresie wniosku strony, wyrażającego wolę jego otrzymania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. C. i S. C. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji lub ewentualnie o uchylenie obu tych decyzji. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 48 ust. 1 pkt 2 lit b Prawa budowlanego wskazując, że na terenach pozbawionych obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawę legalizacji wybudowanego obiektu powinny stanowić przepisy ustaw szczególnych. Brak przedłożenia przez inwestora ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie powinien zatem automatycznie przesądzać o braku podstaw do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, ale wiązać się z koniecznością samodzielnego ustalenia przez organy, czy dany obiekt został wybudowany zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też nie. Ustalenia takie nie zostały jednak poczynione w przedmiotowej sprawie. Mając jednocześnie na uwadze, że postanowieniem z dnia 14 czerwca 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące zgodności art. 48 ust. 1 pkt 2 lit b Prawa budowlanego z Konstytucją RP, skarżący wskazali, iż organy administracyjne, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał, miały obowiązek zwiesić postępowanie w przedmiotowej sprawie. Skarżący wskazali, że decyzje zostały wydane przy pominięciu jednej ze stron postępowania tj. S. C., będącego współwłaścicielem położonej w B. K. działki nr [...]. Stwierdzając, iż okoliczność niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi przede wszystkim podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), skarżący podkreślili, iż w przedmiotowej sprawie pominięcie uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji, jako niewykonalnych (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) oraz wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skarżący zarzucili, iż nieuwzględnienie wniosku o przedłużenie terminu do złożenia niezbędnych dla legalizacji inwestycji dokumentów, narusza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli, a organ administracji winien był zawiesić postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu wydania przez Wójta Gminy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej uwzględnienie w części dotyczącej braku udziału strony, przyznając, iż jeden ze współwłaścicieli nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja został pominięty w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W sprawie dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego, stronami postępowania winni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości, posiadają oni bowiem interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., w kwestii istnienia lub usunięcia obiektu budowlanego posadowionego na ich nieruchomości. S. C. będący współwłaścicielem nieruchomości nie brał udziału w prowadzonym postępowaniu co narusza wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. brak udziału strony bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, bez względu na to czy miało ono wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zachodzi także przesłanka wznowienia postępowania przewidziana w art. 145a k.p.a., zgodnie z którym wznowienia postępowania można żądać również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego wydana została decyzja. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), stanowiący, iż 1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Decyzja o nakazie rozbiórki wydana została w związku z nieprzedłożeniem przez stronę ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc w oparciu o art. 48 ust. 1 w związku z 3 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 ze zm.), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji, stanowiącym prawo do równego traktowania obywateli przez władze publiczne. Zgodnie z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji wyrok ten ma moc powszechnie obowiązującą od dnia jego ogłoszenia t.j. 29 grudnia 2007 r. (Dz. U. Nr 247, poz. 1844). Przepis art. 48 Prawa budowlanego w części dotyczącej wskazanego w nim sformułowania "w dniu wszczęcia postępowania", z dniem 29 grudnia 2007 r. utracił moc. W odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach, dla których nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąca warunkiem legalizacji, zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, może być stwierdzona decyzją o warunkach zabudowy uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. W niniejszej sprawie, inwestor w dacie wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej nie dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazując na fakt, iż postępowanie o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest w toku. W obecnym stanie prawnym, zaistniałym w wyniku wydanego przez Trybunał wyroku, istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną już po wszczęciu postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W przypadku, gdy inwestor wystąpił do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, potrzebnej mu w celu wykazania przed organem nadzoru budowlanego zgodności obiektu z porządkiem planistycznym i postępowanie to jest w toku, organ orzekający o nakazie rozbiórki winien na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie, uznając iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Występowanie w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145a k.p.a. wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji uzasadnia uchylenie decyzji przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawa wznowienia określona w art. 145a k.p.a. stanowi przesłankę uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji ( vide: J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1 z 2000 r., poz. 16 ). Sąd uznał za bezzasadny podniesiony przez skarżących zarzut nieważności postępowania. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiący, iż nieważna jest decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie obejmuje przypadku naruszenia przez organ prawa poprzez brak umożliwienia stronie udziału w postępowaniu. Z woli ustawodawcy, takie naruszenie prawa stanowi bowiem przesłankę wznowienia postępowania. Z uwagi na odrębność i odmienność uregulowania obu trybów postępowań nadzwyczajnych – postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz postępowania wznowieniowego, za niedopuszczalne uznać należy, by okoliczności wymienione jako podstawy wznowienia postępowania mogły stanowić jednocześnie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1998 r. sygn. akt I SA 758/1998 Lex Nr 54120 i z dnia 17 sierpnia 1999 r. sygn. akt II SA/Gd 1704/1997 Lex Nr 44092) W niniejszej sprawie brak jest także podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzja o nakazie rozbiórki zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, została skierowana do E. C. jako inwestora. Stanowisko skarżących, iż decyzja ta była w dniu jej wydania niewykonalna i niewykonalność ta ma charakter trwały jest zatem niezasadne. Podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia przez organ administracji art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest uzasadniony. W obowiązującym w dacie wydawania decyzji stanie prawnym, wobec brzmienia art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, wprowadzającego wymóg posiadania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, brak było podstaw do zawieszenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na prowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na brak przymiotu ostateczności w chwili wszczęcia postępowania, wydana w tym postępowaniu decyzja, nie mogła bowiem wywrzeć wpływu na treść rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego. Także skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego odnośnie zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, nie stanowiło podstawy zawieszenia przez organ postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Co do zasady, wydanie orzeczenia przez Trybunał nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego, za wyjątkiem sprawy, w której pytanie takie zostało skierowane. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2/2005 Lex Nr 189821) Wniesienie pytania do Trybunału nie wstrzymuje zatem prowadzonych postępowań administracyjnych we wszystkich sprawach, w których badany przepis ma zastosowanie, dopiero uwzględnienie przez Trybunał zarzutu sprzeczności aktu z Konstytucją wywołuje korzystny dla strony skutek w postaci prawa żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 a k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 października 2006 r. oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2006 r., którym nałożono na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 sierpnia 2006 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie z udziałem wszystkich stron postępowania i uwzględni stan prawny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym, legalizacja samowoli budowlanej na terenie, na którym nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić także na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą inwestor uzyskał już po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Organ administracji ustali czy dla terenu działki skarżących obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co jest konieczne dla prawidłowego określenia obowiązku inwestora wynikającego z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W zależności od dokonanego ustalenia organ zobowiąże skarżących albo do przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami planu albo do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także do złożenia pozostałej dokumentacji wskazanej w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania - uiszczonego wpisu od skargi. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja i nie może być wykonana. Wobec uchylenia decyzji, jej wykonanie, w okresie do uprawomocnienia się wyroku, prowadziłoby bowiem do aksjologicznie nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwej i naruszało prawa skarżących.