II SA/Gd 550/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi D. K. i W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego zmiany decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy L. postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2009 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), zawiesił postępowanie administracyjne do czasu zmiany Studium i sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu letniskowego na funkcją mieszkalną, jednorodzinną na terenie działki [...], położonej w miejscowości B. [...], gmina L.. W uzasadnieniu organ podał, że do organu wpłynął wniosek D. i W. K. z dnia 23 lutego 2009 r. oraz pismo z dnia 28 kwietnia 2009 r., o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny na działce [...] położonej w miejscowości B. [...]. Organ wskazał, że z uwagi na to, iż działka objęta wnioskiem położona jest w obszarze Natura 2000, dla którego Gmina przystępuje do zmiany Studium oraz sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadnione było zawieszenie postępowania do czasu tych zmian, co ewentualnie pozwoli na rozstrzygnięcie kwestii poruszonych we wniosku. Strony zostały pouczone, iż na postanowienie w sprawie zawieszenia służy zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Wójta Gminy L., w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Postanowienie doręczono stronom w dniu 5 maja 2009 r. D. i W. K. w dniu 10 czerwca 2009 r. złożyli na wskazane powyżej postanowienie za pośrednictwem organu I instancji zażalenie nazwane "odwołaniem" (pismo z datą 2 czerwca 2009 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowieniem z dnia 6 lipca 2009 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ) oraz art. 134 oraz art. 129 § 2 w związku z art. 57 § 1 kpa stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ustalono, że Wójt Gminy L. zawiesił postępowanie administracyjne z wniosku D. i W. K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu letniskowego na funkcję mieszkalną na działce Nr [...] w miejscowości Budy gmina L., do czasu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie doręczono stronom w dniu 5 maja 2009 r. Termin do wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynosi 7 dni od daty doręczenia postanowienia. W myśl art. 57 § 1 kpa początkiem terminu liczonego w dniach jest dzień następny po otrzymaniu postanowienia, a upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni, uważa się za koniec terminu. W niniejszej sprawie zażalenie należało wnieść w dniach od 6 maja 2009 r. do dnia 12 maja 2009 r. Zażalenie, datowane na dzień 2 czerwca 2009 r., wpłynęło do kancelarii Urzędu Gminy w L. w dniu 10 czerwca 2009 r. i zostało doręczone osobiście przez stronę, co odnotowano w dzienniku korespondencji pod poz. 1877. Kolegium stwierdziło, że zażalenie zostało wniesione z naruszeniem 7-dniowego terminu przewidzianego do jego wniesienia, co skutkuje wydaniem postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Z tych względów należało zażalenie pozostawić bez rozpatrzenia. Kolegium wskazało również, że postanowienie Wójta Gminy L. z dnia 29 kwietnia 2009 r. Nr [...] zawieszające postępowanie administracyjne, winno być przez ten organ ocenione niezwłocznie w kwestii istnienia przesłanki z art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na powyższe postanowienie D. i W. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Z uzasadnienia skargi wynika, iż skarżący domagają się uchylenia wskazanych powyżej postanowień. W uzasadnieniu podali, że terminy podane przez organ I instancji "były celowo opóźniane". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Dodatkowo w uzasadnieniu podało, że po otrzymaniu wszystkich dokumentów sprawy wraz ze skargą stwierdziło istnienie pisma skarżących z dnia 7 maja 2009 r. dostarczonego do Urzędu Gminy L. w dniu 14 maja 2009 r., z którego wynika, że prośba dotyczy przekazania sprawy postanowienia Wójta Gminy L. Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2009 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Symbol wskazany przez skarżących zgodny jest z postanowieniem Wójta Gminy L. Nr [...] z dnia 29 kwietnia 2009 r. Nieścisłość polega więc na niekompletnym przywołaniu sygnatury sprawy i nieprawidłowej daty rozstrzygnięcia. Przyjmując, że pismo skarżących dotyczy postanowienia o zawieszeniu postępowania wydanego przez Wójta Gminy L., które skarżący otrzymali w dniu 5 maja 2009 r., termin wniesienia zażalenia upłynął w dniu 12 maja 2009 r. Również co do tego pisma zachodzi uchybienie terminu, o którym mowa w zaskarżonym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przedmiotową sprawę Kolegium rozpatrzyło w oparciu o zażalenie (odwołanie) skarżących z dnia 2 czerwca, 2009 r., które również zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia i nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu. Odnosząc się natomiast do wydanego postanowienia przez Wójta Gminy L. w sprawie zawieszenia postępowania o zmianę decyzji Nr [...] z dnia 12 marca 1998r. Nr [...], należy stwierdzić, że zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wójt mógł takie postanowienie wydać ponieważ Rada Gminy L. podjęła uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego. Pismo skarżących z dnia 7 maja 2009 r. znajdujące się w aktach dotyczy decyzji Nr [...] z dnia 23 lutego 2009 r. w sprawie ustalenia podatku od nieruchomości. Sprawa obowiązków podatkowych nie jest oceniana w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zaistniała żadna przesłanka dla wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. Kolegium wskazało, że wniosek skarżących o przywrócenie terminu nie zawiera żadnego uzasadnienia, a obciążanie gminy winą za uchybienie terminu nie jest właściwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wspomnianej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, co w niniejszej sprawie istotne jest o tyle, że skarżący w skardze właściwie nie zawarli ani zarzutów ani wniosków. Kierując się powyższymi zasadami i kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skargę należało oddalić, gdyż opisane wyżej postanowienie SKO wprawdzie narusza przepisy postępowania, ale w sposób, który nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Kolegium nie ustaliło wszechstronnie stanu faktycznego sprawy, przez co naruszyło przepisy postępowania administracyjnego nakazujące organom administracji dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 kpa) jak i przepis art. 107 § 3 kpa określający wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji (postanowienia). Naruszenie przez SKO wskazanych przepisów nie miało jednak w ocenie Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy, w świetle treści przepisu art. 134 kpa i w okolicznościach wynikających z dowodów znajdujących w aktach administracyjnych. Jak wynika z prawidłowych w tym zakresie ustaleń SKO, postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2009 r. Nr [...] Wójt Gminy L. zawiesił postępowanie w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu letniskowego na funkcją mieszkalną, jednorodzinną, wszczęte z wniosku skarżących z dnia 23 lutego 2009 r. wraz z uzupełnieniem w pismie z dnia 28 kwietnia 2009 r. Postanowienie to doręczono bezspornie wnioskodawcom - małżonkom D. i W. K., w dniu 5 maja 2009 r., wraz z pouczeniem, że zażalenie przysługuje do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Wójta Gminy L., w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Ponadto w aktach administracyjnych znajdują się dwa pisma skarżących, z datą 7 maja 2009 r. (złożone do Wójta Gminy w dniu 7 maja oraz 14 maja 2009 r.), jedno podpisane "W. K." dotyczy przesłania do SKO "podania z dnia 23 lutego 2009 r. w sprawie zmiany decyzji Nr 49/2009", drugie pismo - podpisane "D. W. K.", dotyczy przesłania do SKO sprawy "zmiany decyzji Nr [...] jako odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego". Na pierwsze pismo Wójt Gminy udzielił odpowiedzi, w której poinformował ponownie o przysługującym zażaleniu na postanowienie z dnia 29 kwietnia 2009 r., wskazując przy tym między innymi na wadliwe oznaczenia numeracji wskazanej w piśmie decyzji. Pismo wyjaśniające otrzymali skarżący w dniu 21 maja 2009 r. Następnie w dniu 10 czerwca 2009 r. wpłynęło do Wójta Gminy L. pismo skarżących skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zatytułowane "Odwołanie". We wskazanych pismach i podaniach strony znajdujących się w aktach administracyjnych skarżący określają swoja sprawę jako dotyczącą "podatku od nieruchomości", jedynie w piśmie z dnia 16 lipca 2009 r. skierowanym do Wójta Gminy oświadczają, że chodzi im o zmianę sposobu użytkowania obiektu (z letniskowego na funkcję mieszkalną jednorodzinną), co potwierdza prawidłowość wszczęcia i prowadzenia przez organ I instancji sprawy z wniosku skarżących z dnia 23 lutego 2009 r., uzupełnionego pismem z dnia 28 kwietnia 2009 r. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest prawna ocena prawidłowości działania organu, który stwierdził uchybienie terminu do wniesienia "odwołania", przy czym jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prawidłowo rozważania dotyczą terminu do wniesienia zażalenia, zatem uchybienie w tym zakresie wywołane być mogło mylnym oznaczeniem pisma przez skarżących. Stosownie do treści art. 134 kpa, będącego podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W niniejszej sprawie znajduje ponadto zastosowanie art. 141 § 1 kpa, zgodnie z którym na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. § 2. Zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Nadto, jak stanowi art. 144 kpa, w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Jak wynika z powyższych regulacji, w razie złożenia zażalenia na postanowienie organu I instancji (od którego służy zażalenie), organ II instancji stwierdza uchybienie terminu do jego wniesienia. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, ponieważ od postanowienia o zawieszeniu postępowania służy stronie zażalenie (art. 101 § 3 kpa). Zażalenie tak jak i odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy, że z jego treści wynika, iż strona nie jest zadowolona z wydanego rozstrzygnięcia (art. 128 w związku z art. 144 kpa). Jednakże pismo takie powinno odpowiadać ogólnym wymogom podania, o których mowa w art. 63 kpa. Zażalenie na opisane wyżej postanowienie organu I instancji nie wymagało zatem szczególnej formy, jednakże wprost z jego treści wynikać powinno to, o czym mowa w art. 128 kpa, a więc niezadowolenie z rozstrzygnięcia. W tym względzie trzeba zauważyć, że żadne opisane wyżej pismo skarżących tego najbardziej minimalnego wymogu nie spełnia, w ogóle nie odnoszą się skarżący do kwestii podnoszonych w postanowieniu o zawieszeniu przedmiotowego postępowania ani też nie sposób wywieść z ich treści "niezadowolenia" z rozstrzygnięcia. W tym kontekście dopiero pismo nazwane "odwołaniem" wskazuje na oczekiwania skarżących, chociaż te nijak się mają do kwestii zawieszenia postępowania wszczętego z ich podania przez Wójta Gminy. Wprawdzie według Sądu organ administracji w drodze interpretacji treści oświadczenia strony powinien mieć na uwadze cel wynikający z treści tego oświadczenia, ale w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy strona została prawidłowo pouczona o sposobie zaskarżenia postanowienia, nie można było przypisać zamiaru zaskarżenia tego postanowienia pismom strony datowanym 7 maja 2009 r., z których drugie wniesiono do organu I instancji w dniu 14 maja 2009 r. Zamiar wniesienia zażalenia powinien wynikać wprost z pisma, a nie podlegać ustaleniu w procesie interpretacji celu wynikającego z zawartych w opisanych pismach niejasnych żądań "zmiany" błędnie określanych decyzji. Odwołać się w tym miejscu można do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1996 r., III ARN 14/96 (OSNAPiUS z 1997 r., nr 2, poz. 16), w którym wskazuje się, że "jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania administracyjnego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do złożenia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji". Podzielając w pełni tak wyrażony pogląd (odnoszący się także do zażalenia), trzeba zwrócić uwagę, że jedynie pismo z dnia 7 maja 2009 r. podpisane przez W. K. zostało złożone do organu I instancji w terminie otwartym dla wniesienia zażalenia, jednakże nic z jego treści nie wskazuje na niezadowolenia z doręczonego uprzednio i podlegającego zaskarżeniu postanowienia o zawieszeniu postępowania. Nie chodzi przy tym o adresata pisma, którym jest Wójt Gminy L., lecz o treść oświadczenia, niewskazującego na cel, jakim miałoby być zaskarżenie postanowienia z dnia 29 kwietnia 2009 r. Nr [...]. W piśmie wskazuje się decyzję, której oznaczenie nie pozostaje w związku z zawieszonym postępowaniem. Należy przy tym podkreślić, że organ odwoławczy nie działa z urzędu w sprawie odwołania ani zażalenia, zamiar zaskarżenia powinien zostać wyraźnie oznaczony przez stronę niezadowoloną z konkretnego rozstrzygnięcia. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, w terminie do wniesienia zażalenia (do dnia 12 maja 2009 r.) małżonkowie K. tego środka zaskarżenia nie złożyli. W konsekwencji trafna jest ocena Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że pismo skarżących nazwane "odwołaniem" wniesione do Wójta Gminy L. w dniu 10 czerwca 2009 r. nastąpiło z uchybieniem terminu do złożenia zażalenia na postanowienie z dnia 29 kwietnia 2009 r. Pozostaje kwestia oceny pisma podpisanego "D. W. K.", które wpłynęło do organu I instancji w dniu 14 maja 2009 r. Z cała pewnością, nawet gdyby przedmiotowe pismo potraktować jako zażalenie na postanowienie z dnia 29 kwietnia 2009 r., a to wyłącznie z uwagi na wskazaną w piśmie decyzję, odpowiadającą częściowo numerowi postanowienia ([...]), lecz nie z uwagi na treść oświadczenia w nim zawartego, z którego wynika, że sprawa dotyczy nieprawidłowego naliczenia podatku, to i tak pismo to wniesiono po upływie terminu do złożenia zażalenia. Tym samym, zaskarżone rozstrzygnięcie mimo opisanych wyżej naruszeń przepisów postępowania pozostaje w zgodzie z prawem. Wyjaśnia się natomiast skarżącym, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) jest ograniczone czasowo. Jak stanowi ten przepis, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Zważywszy zatem na fakt, że podanie skarżących stanowiące w istocie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego z funkcji letniskowej na mieszkalną wpłynęło do organu I instancji w dniu 23 lutego 2009 r. (z data późniejszą nastąpiło jego uzupełnienie), niniejsze postępowanie administracyjne powinno zostać podjęte przez Wójta Gminy L. z urzędu niezależnie od tego, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tej gminy został uchwalony, czy też nadal jest procedowany. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił.