II SA/Gd 551/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi K. S.i J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24.09.2007r., nr [...]; 2. określa, że postanowienia wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 257zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) oraz na rzecz skarżących J. S.i K. S. solidarnie kwotę 100zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 24 września 2007r. nr [...] wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 i art. 121 § 2 i § 4 oraz art. 64a § 1pkt 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 nr 36, poz. 161 ze zm.) oraz na podstawie art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego nałożył na K. i J. S. grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, pełniącego funkcję letniskową, na działkach nr [...] w J. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 19 kwietnia 2000r. nakazał K. i J. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego pełniącego funkcję letniskową na działkach nr [...] w J. Decyzją z dnia 8 czerwca 2000r. organ II instancji w trybie odwoławczym utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 29 października 2003r. wydanym w sprawie o sygn. II SA/Gd. 1517/00 Sąd oddalił skargę na powyższą decyzję. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku upomnieniem z dnia 26 listopada 2003r. wezwano zobowiązanych do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W trakcie postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanych organ wstrzymał wykonanie rozbiórki do dnia 31 maja 2004r. Po upływie tego terminu zobowiązani nie przystąpili do rozbiórki a ich kolejny wniosek o przesunięcie terminu jej wykonania nie został uwzględniony. W związku z powyższym organ wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając w dniu 22 listopada 2004r. tytuł wykonawczy nr INB-7141/10/00/Eg/3/04 oraz postanowieniem nr INB- 7141/10/00/Eg/4/04 nałożył grzywnę w kwocie 20.988zł w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki. Na skutek odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 20 stycznia 2005r utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 maja 2006r. w sprawie II SA/Gd. 220/05 uchylił oba postanowienia organów administracji dotyczące nałożenia grzywny, ustalając, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 121§ 2 i §4 ustawy stanowiący o jednorazowym nałożeniu grzywny w kwocie 5000zł oraz wskazał na konieczność przekonującego uzasadnienia dotyczącego ustalenia wysokości grzywny w kwocie 5000zł. Organ I instancji wskazał, że w trybie ponownego rozpatrzenia, w związku z nieprzystąpieniem K. i J. S. do wykonania rozbiórki, nałożył na zobowiązanych grzywnę w wysokości 5000zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki, uwzględniając nietrwałe związanie z gruntem obiektu budowlanego. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia ustalono na podstawie art. 121 § 1, § 2 i § 4 powołanej ustawy na kwotę 5 tys. zł. Organ stwierdził, że ustalając wysokość grzywny wziął pod uwagę, że zobowiązani od wielu lat uchylają się od dobrowolnego wykonania nakazu rozbiórki, zmuszając organ egzekucyjny do prowadzenia egzekucji. Grzywna została w takim stanie faktycznym nałożona aby przymusić zobowiązanych do rozbiórki przedmiotowego obiektu. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. i K. S. wnieśli o jego uchylenie. W uzasadnieniu zażalenia odwołujący podnieśli, że organ stosując przepis art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązany jest kierować się zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka, tymczasem jedynym argumentem przemawiającym za koniecznością wymierzenia skarżącym grzywny organ podał, że w jego ocenie grzywna ta jest niezbędna do realizacji nakazanego obowiązku, nie wyjaśniając jednak bliżej dlaczego. Wskazano, że takie uzasadnienie jest niewystarczające. Skarżący podnieśli, że kwestionują wysokość nałożonej grzywny, gdyż jest ona zbyt wysoka, biorąc pod uwagę sytuacje majątkową i możliwości finansowe skarżących. Wskazano, że okoliczności sprawy nie uzasadniają nałożenia tak wysokiej grzywny. Organ wskazał uzasadniając wysokość grzywny na uchylanie się od dobrowolnego wykonania rozbiórki, jednakże w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego uznał za konieczne wymierzenie grzywny kwocie 5000zł. Powołując się na treść przepisu art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podniesiono, że ustawodawca różnicuje grzywny biorąc pod uwagę możliwości finansowe . Organ takich możliwości nie ustalał i nie poczynił w tym kierunku żadnych ustaleń. W takiej sytuacji trudno przyjąć, że wymierzona grzywna stanowi środek przymusu, którego zastosowanie zostało w pełni uzasadnione. Postanowieniem z dnia 27 maja 2010r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 80 ust. 2 pkt 2, art.83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane / tekst jednolity : Dz. U. Nr 229 z 2005r., poz. 1118 ze zm./ oraz na podstawie art. 119 i art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz. U. z 2002r., nr 110, poz. 968 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do jego zmiany bądź uchylenia. W uzasadnieniu tego postanowienia organ II instancji wskazał, że wobec niewykonania ciążącego na skarżących obowiązku organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego i wystawienia tytułu wykonawczego. Wysokość grzywny wynika z przepisów art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który w § 2 stanowi, że wysokość grzywny w stosunku do osób fizycznych nie może przekraczać kwoty 5 tys. zł, zaś w § 4 ustala, że grzywna w celu przymuszenia w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego jest jednorazowa. Grzywna jest środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Grzywna ta nie jest karą, jej rolą jest doprowadzenie do wykonania obowiązku. Wysokość grzywny w sytuacji, gdy może być nałożona tylko jeden raz, powinna realnie wpływać na wykonanie obowiązku określonego w tytule egzekucyjnym. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w celu przymuszenia inwestora do niezwłocznego wykonania orzeczonej rozbiórki oraz w celu doprowadzenia do skutecznego wykonania nakazanego obowiązku wysokość nałożonej grzywny w kwocie maksymalnej, z uwagi na datę wystawienia tytułu wykonawczego, jest prawnie uzasadniona. Nakładając grzywnę organ egzekucyjny nie ma obowiązku badać możliwości finansowych strony zobowiązanej. K. S. i J. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie. Skarżący zarzucili nieważność postanowień organu I i II instancji z uwagi na przesłanki określone w art. 156 kpa ( ust. 2 rażące naruszenie prawa i ust. 5 niewykonalność postanowień o charakterze trwałym). Wskazane naruszenie polega na tym, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się odrębnie w każdym postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego, sporządzanego oddzielnie dla każdego zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki. Egzekucję administracyjną wszczyna się bowiem wobec każdego zobowiązanego, zaś po sporządzeniu i doręczeniu odrębnego tytułu wykonawczego ( poza przypadkiem określonym w art. 27 c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), następuje wszczęcie odrębnego postępowania, o którym mowa w art. 25 § 5 ustawy). Natomiast z zaskarżonych postanowień wynika, że obowiązek zapłaty grzywny został nałożony na Państwa K. i J. S. Obraza prawa nastąpiła zatem w zakresie nałożenia obowiązku zapłaty grzywny wspólnie, niezgodnie z art. 119 §1 ustawy, który to posługuje się określeniem zobowiązany do spełnienia obowiązku w liczbie pojedyńczej. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się odrębnie w każdym postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego, sporządzonego oddzielnie dla każdego zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki, mimo że obowiązek nałożono jedną decyzją na większą liczbę podmiotów. Badanie i uzasadnienie przesłanek zastosowania środka egzekucyjnego należy więc odnieść do osoby, a nie grupy osób. W konsekwencji ustalenie wysokości grzywny, o której organ rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego, nie zostało należycie uzasadnione ( organy dokonywały ustaleń dla grupy osób, a nie dla każdego zobowiązanego indywidualnie). Nadto skarżący powołując zarzut niewykonalności podnieśli, że zaskarżone postanowienia nie wskazują kto konkretnie, w jakiej wysokości ma spełnić obowiązek. Skarżący bowiem nie działają na zasadach odpowiedzialności solidarnej, nie łączy ich ustrój wspólności. Wskazano, że zastosowany środek nie ma charakteru solidarnego, gdyż sprzeciwia się temu art. 6 ustawy, który stanowi zasadę nakładającą na wierzyciela powinność co do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest wydanie w oparciu o tytuł wykonawczy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2010r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2007r.nakładające na skarżących grzywnę w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie. Wskazać należy, że z uwagi na wskazany wyżej przedmiot sprawy administracyjnej będącej jednocześnie przedmiotem rozpoznania, Sąd nie uwzględnił podniesionych w skardze zarzutów dotyczących nieważności postępowania. W pierwszej kolejności wskazać należy że wobec niewykonania przez skarżących obowiązku wykonania rozbiórki obiektu budowlanego organ egzekucyjny ma prawo do prowadzenia egzekucji tego obowiązku stosownie do uregulowań zawartych w dziale III rozdział 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jednym ze środków mających na celu przymuszenie do wykonania takiego obowiązku jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku. Bezspornym jest bowiem, że stanowiąca podstawę prawną obowiązku decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 19 kwietnia 2000r. jest ostateczna i podlega wykonaniu. Zgodnie z art. 1a pkt 20 ustawy przez zobowiązanego należy rozumieć osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. W szczęcie egzekucji następuje z chwila doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego ( art. 23 § 5 ustawy). W takim stanie prawnym stwierdzić należy, że w przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec osób fizycznych, każdej z nich należy doręczyć tytuł wykonawczy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie egzekucyjne prowadzono w szczególny sposób określony w art. 27c ustawy. Przepis ten pozwala na wystawienie tytułu wykonawczego na oboje małżonków, jeżeli egzekucja ma być prowadzona z majątku wspólnego zobowiązanego oraz jego małżonka i z ich majątków osobistych. Wystawienie tytułu wykonawczego na oboje małżonków, nie pozwala jednak traktować ich jako jednego zobowiązanego i w takiej sytuacji pomimo że obowiązek określony w decyzji nałożono solidarnie na obojga zachowują status stron postępowania egzekucyjnego. Oznacza to, że korespondencja powinna być doręczana każdemu z nich osobno, chociażby zamieszkiwali pod tym samym adresem. Wynika to z art. 40 § 1 kpa, który ma odpowiednie zastosowanie na mocy odesłania z art. 18 ustawy. W myśl tego przepisu pisma doręcza się stronie (zobowiązanemu) , a gdy działa przez pełnomocnika – temu przedstawicielowi. W rozpoznawanej sprawie z oświadczenia strony złożonej na rozprawie administracyjnej wynika, że K. i J. S. nie są małżonkami, lecz J. S. jest synem K. S. Przedmiotem rozpoznania Sądu ( sprawy administracyjnej ), jest postanowienie o nałożeniu grzywny w oparciu o wystawiony tytuł wykonawczy z dnia 2 listopada 2004r. W konsekwencji stwierdzić należy, mając na uwadze wyżej przedstawione ustalenia, że w rozpoznawanej sprawie doszło do wadliwego doręczenia tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu grzywny przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Były one bowiem nieprawidłowo doręczane wspólnie K. i J. S., podczas gdy występowali oni jako odrębne osoby zobowiązane. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, iż w przepisie art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lutego 2005 roku nie jest to jednak uznanie dowolne, ponieważ organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3). Z ww. zasad wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Tym samym organ - nakładając grzywnę - powinien rozważyć jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji. W stanie faktycznym sprawy należy zatem podzielić zarzut skarżących że skoro organ winien stosować środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego, to w rozpatrywanej sprawie taka analiza w stosunku do zobowiązanych nie została dokonana, gdyż organ dokonał takiej analizy nie indywidualnie dla każdego z zobowiązanych, lecz dla grupy osób. Ostatecznie więc takie uzasadnienie nie nastąpiło , co skutkuje naruszeniem art. 7 kpa. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2007r. Nadto na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że wymienione postanowienia nie mogą być wykonane. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy w kwocie 100zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240zł wraz z opłatą skarbową. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ egzekucyjny winien uwzględnić wskazania Sądu zawarte w treści uzasadnienia stosując zasady doręczania pism zawarte z mocy art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 40 kpa i rozważyć wysokość nałożenia na skarżących grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku ciążącego na nich zgodnie z ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę.