II SA/Gd 551/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg F. B. na uchwały Rady Gminy Główczyce: z dnia 20 września 2010 r., nr 433/2010 w przedmiocie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z dnia 30 grudnia 2010 r., nr 16/2010 w przedmiocie zmiany uchwały o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i z dnia 30 sierpnia 2011 r., nr 57/R/2011 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargi, 2. przyznaje radcy prawnemu K. J. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 885, 60 zł (osiemset osiemdziesiąt pięć złotych sześćdziesiąt groszy), zawierającą podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W dniu 20 września 2010 roku Rada Gminy G. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G.. Granice terenu objętego zmianą studium przedstawiono na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. Uchwałą z dnia 30 grudnia 2010 roku nr [...] Rada Gminy G. dokonała zmiany załącznika graficznego do powyższej uchwały, uzasadniając to koniecznością wskazania uaktualnionych granic opracowania zmiany studium. W dniu 30 sierpnia 2011 roku Rada Gminy G. podjęła natomiast uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania miejscowości G. w zakresie dwóch obszarów - terenu oznaczonego symbolem B07-ZŁ oraz terenu oznaczonego symbolami C29ZL-P i C31-PU. W uchwale wyrażono zamiar zmiany przeznaczenia wskazanych terenów oraz określenie nowych zasad ich zabudowy i zagospodarowania. Po uprzednim wezwaniu pismem z dnia 6 maja 2012 roku Rady Gminy G. do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie Rada Gminy w uchwale nr [...] podjętej w dniu 3 lipca 2012 roku uznała za nieuzasadnione, F. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na opisane powyżej uchwały Rady Gminy G. nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonych uchwał, podnosząc, iż naruszają one prawo i jego interes prawny. W uzasadnieniu skarg F. B. podniósł, iż naruszenia prawa dopatruje się w niedoręczeniu mu odpowiedzi na pismo z dnia 13 grudnia 2011 roku, w którym zawarł uwagi do uchwały Rady Gminy nr [...], oraz na pismo z dnia 26 kwietnia 2012 roku, w którym domagał się doręczenia mu skierowanego przez A. M. wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto skarżący wskazał, że faktyczną przyczyną zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami B07-ZŁ jest chęć dostosowania jego postanowień do nieważnych z mocy prawa decyzji, zezwoleń wodnoprawnych wydanych w roku 1989 oraz w 2009 A. M.. Skarżący podniósł, iż w wyniku wydania przedmiotowych zezwoleń poniósł niepowetowane szkody jako właściciel zabudowanej działki w G. oznaczonej nr [...] i do tej pory ponosi te szkody jako właściciel działki nr [...]. W odpowiedzi na skargi Rada Gminy G. wniosła o ich oddalenie, wywodząc, że zaskarżone uchwały nie naruszyły interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwały te określają bowiem jedynie założenia lokalnej polityki przestrzennej, nie stanowią podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Zwrócono również uwagę, iż uchwała z dnia 23 stycznia 2012 roku nr [...] w sprawie uchwalania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz pozostałe zaskarżone uchwały zostały zbadane przez organ nadzoru i nie stwierdzono ich niezgodności z przepisami prawa. Podniesiono także, że pismo skarżącego z dnia 13 grudnia 2011 roku zostało rozpoznane jako uwagi do studium, co znajduje swój wyraz w załączniku nr 5 do uchwały o przyjęciu studium. Rozpoznanie i rozstrzygnięcie skarg na przedmiotowe uchwały nastąpiło łącznie, albowiem pozostają one ze sobą w związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli zostało określone w art. 1 § 2 tej ustawy i jest nim zasadniczo zgodność z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż wymienione w pkt 5 (tj. akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem niniejszej sprawy były skargi na trzy uchwały Rady Gminy G., to jest uchwałę z dnia 20 września 2010 roku nr [...] o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., uchwałę z dnia 30 grudnia 2010 roku nr [...] o zmianie powyższej uchwały a także uchwałę z dnia 30 sierpnia 2011 roku nr [...] o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania miejscowości G. w zakresie terenu oznaczonego symbolem B07-ZŁ oraz C29ZL-P i cz.C31-PU. W rozpoznawanej sprawie skargi zostały wniesione w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone uchwały zostały podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przez akt z zakresu administracji publicznej należy bowiem rozumieć akt podjęty w sprawach należących do właściwości organów gminy. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. Nr 647 ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań gminy. Bezsporne jest, że skarżący wezwał Radę Gminy G. do usunięcia naruszenia prawa w przedmiotowych uchwałach. Skargi zostały wniesione w terminie 30 dni od otrzymania odpowiedzi na to wezwanie, a zatem należy uznać, że skarżący zachował przewidziany w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin do wywiedzenia przedmiotowych skarg. W związku z powyższym Sąd obowiązany był sprawdzić, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z treścią przywołanego powyżej przepisu, warunkują kontrolę zaskarżonych uchwał w aspekcie merytorycznym. Z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, konieczne jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, a także wykazanie, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Tylko podmiot spełniający oba wskazane warunki posiada legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy. Tak, jak niesporna w niniejszej sprawie jest okoliczność spełnienia przez F. B. pierwszego z warunków, mianowicie wezwania Rady Gminy G. do usunięcia naruszenia prawa w związku z zaskarżonymi uchwałami, tak w zakresie drugiego warunku stwierdzić należy, iż skarżący w toku postępowania nie wykazał, aby zakwestionowane przez niego uchwały Rady Gminy G. naruszyły jego interes prawny lub uprawnienie. Wywodząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący obowiązany jest wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją (wynikająca z wskazanych konkretnie norm prawa materialnego) a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza jego "interes prawny lub uprawnienie". Innymi słowy skarżący musi udowodnić, że uchwały organów gminy naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływają na sferę jego indywidualnych i skonkretyzowanych praw lub obowiązków, pozbawiając go pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizacje. Szczególnie istotne jest, by naruszenie interesu istniało w chwili wnoszenia skargi, a nie było jedynie przyszłe, niepewne, potencjalne. Kwestionując uchwały Rady Gminy G., F. B. powinien był zatem dowieść, że uchwały te nie tylko naruszają prawo lecz nadto wywierają konkretny, negatywny wpływ na sferę jego uprawnień. Okoliczność ta nie została przez skarżącego wykazana. W treści wniesionych skarg skarżący ograniczył się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że przedmiotowe uchwały naruszają prawo i jego interes prawny. Poprzestając na tym, F. B. nie sprecyzował jakie uprawnienia i w jaki sposób zostały w jego ocenie naruszone. Podkreślić w tym miejscu należy, że wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu uchwał nie stanowią w szczególności zastrzeżenia skarżącego w zakresie sposobu rozpoznawania jego pism oraz przyczyn organów gminy decydujących o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem dotyczą one okoliczności pobocznych, nie związanych bezpośrednio z zaskarżonymi uchwałami. Jednocześnie zauważyć należy, że aby można było mówić o spowodowaniu przez uchwałę organu gminy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia konkretnego podmiotu, akt ten musi dokonywać zmian w porządku czy obrocie prawnym. Nie ulega natomiast wątpliwości, że takich skutków nie powodują zaskarżone uchwały. Zakwestionowane uchwały nie są aktami prawa miejscowego, nie wprowadzają bowiem norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie wpływają i nie kształtują sytuacji prawnej konkretnych podmiotów. Zgodnie z treścią art. 9 ust. i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647 ze zm.) uchwały o przystąpieniu do zmiany studium zagospodarowania przestrzennego (odpowiednio o zmianie wskazanej uchwały) oraz o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią jedynie elementy inicjujące prawidłowe przeprowadzenie procedury planistycznej. Jako że ich treść ogranicza się wyłącznie do kwestii zainicjowania tychże procedur i określania terytorialnych granic zamierzonych działań, nie jest możliwe naruszenie przez nie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwały te nie wprowadzają żadnych, konkretnych rozwiązań (tak również WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 4.05.2006 r., II SA/Bk 763/05, LEX 182866). Naruszenie swojego nieokreślonego interesu prawnego skarżący wywodzi raczej z krytyki działań podejmowanych przez Radę Gminy, upatrując je w zamiarze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej na rzecz A. M., nie zaś z samego istnienie przedmiotowych uchwał, co potwierdza tezę o braku jego legitymacji do ich zaskarżenia. Wobec tego, że skarżący nie wykazał w jaki sposób zaskarżone uchwały naruszyły jego interes prawny lub uprawnienie należało uznać, że nie ma on legitymacji procesowej do ich zaskarżenia. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego umożliwiłoby sądowi administracyjnemu ocenę zgodności z prawem podjętych uchwał. Z powyższych względów Sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).