II SA/Gd 552/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Asesor WSA Krzysztof Gruszecki, Protokolant Kinga Czernis, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. N. na decyzję Wojewody z dnia 24 stycznia 2002 r. nr [...] przedmiocie zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia 10 grudnia 2001 r. nr [...] Decyzją z dnia 10 grudnia 2001 r. Prezydent, w oparciu o przepis art. 37j ust. 1 pkt 1, ust.3 i 4 oraz art. 6 pkt 6 lit. B ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 6, poz. 56 ze zm.) przyznał skarżącej E.N. prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 21 listopada 2001 r. w wysokości 572,10 złotych miesięcznie. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, domagając się zasiłku w wysokości 160 %, podając, że jej przeciętne wynagrodzenie stanowiące podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy uprawniają do większego kwotowo zasiłku zgodnie z art. 37j ust. 4. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2002 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ drugiej instancji przyjął, że skarżąca wypełnia ustawowe przesłanki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego w podwyższonej wysokości, gdyż zamieszkuje na terenie powiatu (gminy) uznanego za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym oraz stosunek pracy został rozwiązany z przyczyn dotyczących pracodawcy. Jednakże przy ustalaniu zasiłku przedemerytalnego w podwyższonej wysokości, należy uwzględnić przepis art. 37j ust. 4 zgodnie z którym kwota zasiłku przedemerytalnego nie może przekraczać 90 % przeciętnego wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, w okresie 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc złożenia wniosku o zasiłek przedemerytalny. Jednakże organ drugiej instancji wyjaśnił i uznał za prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji, iż należało wziąć za podstawę obliczeń 90 % przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia skarżącej jedynie z okresu 2 miesięcy (październik i listopad 2001 r.) bowiem uprzednio, tj. w okresie od 1 maja 1998 r. do 1 października 2001 r. E. N. prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą. Wskazał także, że na podstawie art. 8 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. nr 4, poz. 19 ze zm.) do ustalenia wysokości 90 % przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia nie została doliczona kwota odprawy skarżącej. Powyższą decyzję organu drugiej instancji skarżąca zaskarżyła w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia, domagając się przyznania zasiłku w wysokości 160 %. Skarżąca zarzuciła, że do ustalenia zasiłku nie wzięto pod uwagę wynagrodzenia z 12 miesięcy, a jedynie z ostatnich 2 miesięcy. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Nadto, w odniesieniu do zarzutu skarżącej, organ wskazał, iż obliczając przeciętne miesięczne wynagrodzenie skarżącej z okresu 12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie zasiłku, uwzględnił tylko 2 miesiące pozostawania w stosunku pracy. W pozostałym okresie skarżąca prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą, a ten okres nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości zasiłku przedemerytalnego. Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zmianami) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż skarżąca spełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie jej prawa do zasiłku przedemerytalnego. Skarżąca kwestionuje jedynie wysokość przyznanego jej zasiłku, twierdząc iż przysługuje jej zasiłek w wysokości 160 % zasiłku dla bezrobotnych, nie zaś - tak jak uznały organy administracyjne orzekające w obu instancjach - w wysokości 120 % tegoż zasiłku. Kwestię wysokości zasiłku przedemerytalnego reguluje art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r., nr 6, poz. 56 ze zm.), który na mocy art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół wyższych (Dz. U. nr 154, poz. 1793) ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem, wysokość zasiłku przedemerytalnego wynosi co do zasady 120% kwoty zasiłku dla bezrobotnych. Jednakże, stosownie do ustępu 3 art. 37j, wysokość zasiłku przedemerytalnego wynosi 160% kwoty zasiłku dla bezrobotnych dla osoby zamieszkałej w dniu nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz w okresie jego pobierania w powiatach (gminach) uznanych za zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy lub stosunek służbowy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Jednocześnie, wysokość zasiłku przedemerytalnego nie może przekroczyć 90% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, stanowiącego podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, w okresie 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc zgłoszenia wniosku o zasiłek przedemerytalny, i nie może być niższa od 120% kwoty zasiłku dla bezrobotnych. Niewątpliwym jest, iż skarżąca zamieszkuje na terenie powiatu (gminy) uznanego za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, a jej stosunek pracy został rozwiązany z przyczyn dotyczących pracodawcy. Przyznanie jej zasiłku w podwyższonej wysokości zależy, zatem od wysokości wynagrodzenia uzyskiwanego przez nią w okresie 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc zgłoszenia wniosku o zasiłek przedemerytalny. Podkreślić należy, wskazując na treść przepisu art. 37j ust. 4 ustawy, że ustawodawca, nakazując liczyć przeciętne miesięczne wynagrodzenie strony, wyraźnie wskazał okres, który podlega badaniu. Zgodnie z jego intencją, chodzi o okres 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku o zasiłek przedemerytalny. Skarżąca wniosek ten złożyła w dniu 20 listopada 2001 r., a zatem uwzględnieniu winien podlegać okres12 miesięcy - od listopada 2000 r. do października 2001 r. Organy administracji, uwzględniając wynagrodzenie skarżącej osiągane przez nią w listopadzie 2001 r., naruszyły zatem dyspozycję art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, tym samym dokonując błędnego obliczenia przeciętnego wynagrodzenia skarżącej. Ponadto, organy administracji naruszyły wskazany przepis jeszcze z tego powodu, że nie uwzględniły podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w okresie prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej. Wprawdzie powołany przepis mówi o wynagrodzeniu, co zazwyczaj wiąże się ze stosunkiem pracy, jednakże taka wykładnia literalna tegoż przepisu naruszałaby konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Przy wykładni zastosowanej w niniejszej sprawie przez organy administracji osoby prowadzące działalność gospodarczą nie otrzymywałyby żadnego wynagrodzenia w rozumieniu art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, co sprawiałoby, że zawsze otrzymywałyby zasiłek w wysokości 120 % kwoty zasiłku dla bezrobotnych, w odróżnieniu od osób zatrudnionych w oparciu o umowę o pracę, które mogłyby otrzymać ten zasiłek w wysokości 160 % kwoty zasiłku dla bezrobotnych. Takie zróżnicowanie nie jest niczym uzasadnione, a zatem, art. 37j powołanej ustawy należy tak interpretować, aby pod pojęciem przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy - w przypadku osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą - rozumieć odpowiednie dla nich przeciętne miesięczne kwoty stanowiące podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. W konsekwencji, wskazane naruszenie dyspozycji art. 37j cytowanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji w pierwszej instancji, mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało, że po pierwsze - przy obliczaniu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia skarżącej nie uwzględniono okresu oraz dochodów skarżącej, które osiągała w czasie, gdy prowadziła działalność gospodarczą i odprowadzała z tego tytułu składkę na ubezpieczenie społeczne; po drugie, dokonując ustaleń w zakresie wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia skarżącej organy administracji uwzględniły okres tylko 2 miesięcy - zamiast 12 miesięcy - przy czym podkreślenia wymaga fakt, że okres ten został ustalony nieprawidłowo (gdyż organy nie powinny do okresu 12 miesięcy wliczać miesiąca listopada 2001 r. - zatem powinny uwzględnić przeciętne wynagrodzenie miesięczne w okresie od listopada 2000 r. do października 2001 r.). Nie można zatem wykluczyć, że gdyby organy prawidłowo ustaliły wysokość przeciętnych miesięcznych dochodów skarżącej z okresu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku o zasiłek przedemerytalny, to być może skarżąca spełniałaby warunki do uzyskania świadczenia w wysokości wyższej niż 120 % zasiłku dla bezrobotnych. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę ponownie, organ administracji ustali przeciętne miesięczne dochody osiągane przez skarżącą w okresie od listopada 2000 r. do października 2001 r., uwzględniając przy tym także dochody uzyskane przez nią z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, stanowiące podstawę do odprowadzania składki na ubezpieczenie społeczne z tegoż tytułu. Na podstawie tych ustaleń organ oceni, czy przyznany skarżącej zasiłek przedemerytalny przekracza 90 % ustalonej kwoty. Uwzględniając skargę, Sąd na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustalił, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji mogą być wykonane, gdyż sporna w sprawie jest jedynie wysokość zasiłku przedemerytalnego.