II SA/Gd 552/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia SO Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. i Cz. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 23 kwietnia 2010 r., nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 23 czerwca 2008 r., nr [...], 2. orzeka, że uchylone w punkcie 1 wyroku decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. S. i Cz. S. solidarnie kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał K. i C. S., właścicielom budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. K. w G., rozbiórkę wybudowanego tarasu i nowego wejścia do budynku przy ul. K. w G. (działka nr [...] obr. 44). Decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż wobec udowodnionej budowy tarasu i wybudowaniu nowego wejścia do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, zlokalizowanego przy ul. K. w G. bez wymaganego pozwolenia na budowę, postanowieniem z dnia 23 czerwca 2008 r. wstrzymano K. i C. S., właścicielom przedmiotowego budynku, prowadzenie budowy tarasu i wejścia do budynku oraz nakazano przedłożenie w terminie do dnia 31 sierpnia 2008 r. stosownych dokumentów. W zakreślonym terminie inwestorzy nie przedstawili wymaganej dokumentacji. W swoich pismach kierowanych do organu I instancji oraz w pismach skierowanych do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego C. S. twierdził, że zarówno budowę tarasu jak i wejścia do budynku wykonał w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych w organie administracji architektoniczno - budowlanej i wobec tego nie można mówić o samowoli budowlanej. Organ ustalił, iż w dniu 10 maja 2004 r. C. S. zgłosił w Wydziale Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego w G. zamiar wykonania rozbudowy oraz renowacji tarasu uzyskując w dniu 19 maja 2004 r. akceptację zgłoszenia. W rzeczywistości C. S. wykonał nowy taras, na budowę którego powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Odnośnie budowy wejścia do budynku przy ul. K. w G., organ ustalił, że C. S. zgłosił w dniu 15 lutego 2008 r. w Wydziale Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego w G. zamiar wymiany spróchniałych desek części podestu wejścia do budynku. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2008 r. został on wezwany do uzupełnienia w terminie do dnia 13 marca 2008 r. zgłoszenia o oświadczenie o prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz określenie rodzaju i zakresu planowanych robót, dołączenie odpowiednich szkiców i rysunków. W dniu 14 marca 2008 r. K. i C. S. uzupełnili swoje zgłoszenie informując organ administracji architektoniczno - budowlanej, że wymienią zniszczone, spróchniałe drewniane deski części podestu wejścia do domu tj. [...] G. K. w ilości dziesięciu sztuk o dł. 1,85 m jak również dwóch stopni schodów przylegających do w/w podestu o dł. 0,95 m. Urząd Miejski Wydział Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków uznał zgłoszenie za nieprecyzyjne i przekazał w dniu 18 kwietnia 2008 r. do organu nadzoru budowlanego. W rzeczywistości inwestorzy wybudowali nowe wejście do budynku przy ul. K. w G., po dokonaniu rozbiórki starego drewnianego podestu i schodów. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1. Art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co uzasadniało orzeczenie nakazu rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. i C. S. wskazując, iż roboty budowlane wykonali na podstawie skutecznych, niekwestionowanych zgłoszeń zamiaru wykonania robót z dnia 20 maja 2004 r. i 13 lipca 2004 r. Decyzją z dnia 8 czerwca 2010 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dwoma prawomocnymi wyrokami z dnia 15 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Gd 766/08 i sygn. akt II SA/Gd 767/08) stwierdził nieważność dwóch decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2008 r. ([...] - budowa tarasu i [...] - budowa wejścia do budynku mieszkalnego), dotyczących zabudowy na nieruchomości przy ul. K. w G. W związku z tymi wyrokami organ II instancji ponownie rozpatrzył odwołania K. i C. S. od dwóch decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 czerwca 2008 r. (nr [...] i nr [...]), umarzających dwa odrębne postępowania w sprawie budowy tarasu i w sprawie budowy wejścia w celu połączenia ich w jedno postępowanie i dwiema decyzjami z dnia 8 lipca 2009 r. uchylił zaskarżone decyzje, przekazując obydwie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W decyzjach kasacyjnych wskazano, że okoliczność, iż postępowanie powinno przebiegać w połączeniu z innym toczącym się postępowaniem, dotyczącym tego samego budynku, nie stanowi podstawy do umorzenia dotychczasowych postępowań - w celu zastąpienia ich jednym, wspólnym. Skoro organ pierwszej instancji zgodził się z sugestią połączenia odrębnych postępowań w jedno, winien był pisemnie zawiadomić o tym strony, wskazując jednocześnie, że będzie ono teraz prowadzone we właściwym dla obydwu przedmiotów tej sprawy trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy ustalił, że po stronie elewacji południowo-zachodniej wykonano taras żelbetowy o wymiarach: długość 3,94 m, szerokość 1,72 m, w odległości od granicy z działką sąsiada 1,75 m, z dwoma stopniami betonowymi (schody) o szerokości 1,82 m, wyłożony płytkami ceramicznymi. W dniu 10 maja 2004 r. C. S. dokonał w Urzędzie Miejskim w G. zgłoszenia robót budowlanych polegających na rozbudowie tarasu, które zostało zaakceptowane; na podstawie akt archiwalnych ustalono, że poprzednio w tym miejscu istniał taras drewniany o wymiarach: długość 2,00 m, szerokość 1,00 m z trzema drewnianymi schodami o szerokości 2,00 m; inwestorzy w 2004 r. dokonali rozbiórki starego drewnianego tarasu i wykonali nowy taras, o konstrukcji żelbetowej na słupkach, znacznie większych rozmiarów. Natomiast po stronie elewacji północno-zachodniej, przy wejściu do budynku, wykonano drewnianą przybudówkę o wymiarach: długość 2,47 m, szerokość 1,57 m, z dwoma stopniami (schody), z dwuspadowym zadaszeniem (gont bitumiczny) o wymiarach: długość 3,07 m, szerokość 2,00 m. W dniu 13 lipca 2004 r. C. S. dokonał w Urzędzie Miejskim w G. zgłoszenia robót budowlanych polegających na rozbudowie wejścia do budynku, które zostało zaakceptowane. Poprzednio w tym miejscu istniał podest wejścia o wymiarach: długość 1,00 m, szerokość 1,46 m z trzema drewnianymi stopniami (schody) o szerokości 1,46 m. Inwestorzy w 2004 r. dokonali rozbiórki starego podestu i schodów, a następnie wybudowali nowe wejście o znacznie większych wymiarach. W ocenie organu odwoławczego, na wykonanie powyższych robót budowlanych wymagane było pozwolenie na budowę, zatem rozstrzygnięcie jest prawidłowe, gdyż zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków stosuje się przepis ust.1 tego artykułu, stanowiący, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W odniesieniu do treści odwołania organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie we właściwie określonym przedmiocie sprawy. Wyczerpująco zebrał i ocenił materiał dowodowy, a wydane rozstrzygnięcie oraz wcześniej podjęte postanowienie uzasadnił pod względem faktycznym i prawnym. Decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga każda forma budowy obiektu budowlanego lub jego części (w tym: odbudowa, rozbudowa, nadbudowa) oraz przebudowa. Budowy tarasu i zadaszonego wejścia do budynku w miejscu dotychczasowych w żadnym razie nie można zakwalifikować jako remontu. Przez remont należy bowiem rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Odnosząc się do kwestii dokonanego zgłoszenia organ odwoławczy wskazał, iż budowa tarasu wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dokonane przez inwestora zgłoszenie nie mogło mieć skutku prawnego. W orzecznictwie sądowym, wyrażany jest pogląd że skuteczne jest zgłoszenie właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, w trybie art. 30 Prawa budowlanego, realizacji tylko takich obiektów lub robót budowlanych i remontów, które zostały objęte określonym w art. 29 ustawy zwolnieniem z ustawowego obowiązku uzyskania pozwolenia. Działanie inwestora dokonującego zgłoszenia tylko wówczas będzie zgodne z prawem, gdy przedmiot zgłoszenia będzie odpowiadać dyspozycji art. 30 Prawa budowlanego. Działanie inwestora dopiero wtedy nie będzie nosiło cech samowoli, gdy dla zamierzonych robót budowlanych wystarczające będzie zgłoszenie, a do wykonania robót budowlanych inwestor przystąpi nie wcześniej niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi. Organ odwoławczy wskazał, iż okoliczność, że istniejący budynek mieszkalny wybudowano legalnie, nie legalizuje późniejszej realizacji jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję wnieśli K. i C. S. domagając się jej uchylenia. Wskazali, iż dokonali zgłoszenia wykonanych robót budowlanych zatem nie dopuścili się samowoli budowlanej. W ocenie skarżących, jeśli organ miał wątpliwości co do dokładnego rozmiaru robót, które skarżący planowali wykonać to mógł wezwać do uzupełnienia dokonanych zgłoszeń, czego nie uczynił. Skarżący wskazali, iż uniemożliwiono im przedstawienie w toku postępowania posiadanej dokumentacji a na etapie postępowania odwoławczego zaniechano przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżących postępowania wyjaśniającego. W piśmie z dnia 10 września 2010 r. skarżący stwierdzili, iż organ któremu dokonali zgłoszenia winien pouczyć ich o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący podkreślili, iż w dokonanych zgłoszeniach wyraźnie wskazano zakres robót, z którego wynikał fakt budowy nowych części obiektu. Zakres robót był zatem organowi znany. W toku postępowania skarżący wskazali, iż nie wykonali nałożonych postanowieniem obowiązków, uwagi na brak środków na uiszczenie opłaty legalizacyjnej, o której była mowa w pouczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działania administracji pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, wobec podnoszonych przez skarżących zarzutów dokonania zgłoszenia rozważenia wymagało czy organ nadzoru budowlanego winien zastosować tryb przewidziany w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwanej dalej ustawą, czy też tryb przewidziany w art. 51 ustawy w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy. Z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, iż skarżący dokonali dwóch zgłoszeń robót budowlanych: - z dnia 10 maja 2004 r. w zakresie rozbudowy i renowacji tarasu, w którym inwestorzy wskazali, iż zamierzają wykonanie ławy betonowej oraz obłożenie jej deskami ozdobnymi i wykonanie nowych poręczy. - z dnia 13 lipca 2004 r. w zakresie rozbudowy wejścia do budynku, w którym określono zakres planowanych prac jako rozbudowanie oraz renowacja wejścia do domu, wymiana desek starych na nowe i rozbudowanie, zrobienie zadaszenia lekkiej konstrukcji, postawienie poręczy. W stosunku do żadnego ze wskazanych zgłoszeń organ architektoniczno-budowlany nie zgłosił sprzeciwu. Takie działanie organu było wadliwe, bowiem zgłaszane roboty nie podlegały obowiązkowi zgłoszenia na podstawie art. 31 ustawy, lecz obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tej ustawy. Roboty, w wyniku których dochodzi do powstania, czy też powiększenia części obiektu budowlanego nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na podstawie art. 29 i 30 ustawy i nie podlegały zgłoszeniu. Zgodnie zatem z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy stanowiącym, iż właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, organ winien wnieść sprzeciw od obu dokonanych zgłoszeń, czego nie uczynił. Sam fakt dokonania zgłoszenia robót wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, nie wywoływał skutków prawnych w postaci zezwolenia na budowę. W tym też zakresie stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji jest słuszne. Organ błędnie jednak nie rozważył konsekwencji zgłoszenia dokonanego wadliwie, z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy, o którym jest mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy. Co do zasady, w przypadku budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę znajduje zastosowanie tryb przewidziany w art. 48 ust. 1 ustawy. Zastosowanie tego trybu jest jednak wyłączone w przypadku zrealizowania części obiektu budowlanego na podstawie dokonanego wadliwego zgłoszenia budowy części obiektu budowlanego. Ustawodawca w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy przewidział bowiem, iż właściwy organ winien wstrzymać prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy, a w takim przypadku zastosowanie znajduje tryb przewidziany w art. 51 ustawy. Do robót budowlanych, do których znajduje zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy, a które zostały wykonane na podstawie nieprawidłowego zgłoszenia, z mocy art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy ma zatem zastosowanie art. 51 ustawy. (vide: Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.K. Beck, W-wa 2006, str. 529) W sytuacji, gdy strona błędnie dokonała zgłoszenia zamiast złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a organ wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu, winien zatem znaleźć zastosowanie nie tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego, lecz tryb wynikający z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 marca 2008 r. sygn. II S.A./Go 102/08 Lex Nr 487273) Niewątpliwie z dokonanych zgłoszeń nie wynikało, by zgłaszane roboty miały zamiar wykonania nowych części budynku. W zgłoszeniu dotyczącym realizacji rozbudowy i renowacji tarasu wskazano, iż położona zostanie ława fundamentowa z betonu i obłożona deskami. Z treści tego zgłoszenia wynika, iż w istocie dotyczy ono budowy nowego tarasu, bowiem poprzedni taras był tarasem drewnianym. Zgłoszenie rozbudowy i renowacji wejścia do budynku wskazywało na rozbudowanie oraz renowację wejścia do domu, wymianę desek starych na nowe i rozbudowanie, zrobienie zadaszenia lekkiej konstrukcji, postawienie poręczy. Zgodnie ze zgłoszeniem zakres prac uwidoczniono na planie, którego treść nie została przez organy ustalona. Niemniej jednak zgłoszenie to wyraźnie wskazywało na wykonanie nowego większego wejścia do budynku. Organy obu instancji nie dokonały w wydanych decyzjach ustaleń odnośnie szczegółowych dat realizacji robót. W sytuacji gdyby roboty zostały wykonane po dokonaniu zgłoszeń organ winien rozważyć zastosowanie trybu z art. 51 ustawy. W sytuacji, gdy strona dokona zgłoszenia robót budowlanych, także polegających na budowie nowej części obiektu budowlanego, a organ przyjmie dokonane zgłoszenie i nie wniesie sprzeciwu mimo, iż wykonane roboty dotyczą realizacji części obiektu budowlanego, organ nie powinien zastosować trybu przewidzianego w art. 48 lecz tryb przewidziany w art. 50 ust. 1 pkt 3 1 art. 51 ustawy. Zasadniczą różnicą w tym przypadku jest brak obowiązku uiszczenia w postępowaniu legalizacyjnym opłaty legalizacyjnej. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji obowiązany będzie wyjaśnić, kiedy inwestorzy wykonali przedmiotowe roboty i przeanalizuje, czy wielkość wybudowanych nowych części obiektu nie przekracza dokonanych zgłoszeń. Po dokonaniu niezbędnych ustaleń organ rozważy zasadność zastosowania 51 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nadto wskazać należy, iż organ w niniejszej sprawie wadliwie po wydaniu decyzji o umorzeniu postępowań z dnia 20 czerwca 2008 r. zawiadomił strony w dniu 20 czerwca 2008 r. o wszczęciu jednego postępowania administracyjnego dotyczącego obu wybudowanych części obiektu, a w dniu 23 czerwca 2008 r. wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy. Natomiast decyzje o umorzeniu obu postępowań zostały decyzjami organu II instancji z dnia 8 lipca 2009 r. uchylone i sprawy przekazano do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na brak podstaw do umorzenia postępowania z art. 105 § 1 k.p.a. W sprawie brak było zatem podstaw do wszczęcia kolejnego postępowania, a postępowanie winno toczyć się nie wyniku ponownego wszczęcia postępowania lecz w związku z uchyleniem wydanych decyzji o umorzeniu postępowania przez organ II instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylno również poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 kwietnia 2010 r. oraz postanowienie tego organu z dnia 23 czerwca 2008 r. wydane na podstawie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego. Akty te zostały bowiem wydane w toku postępowania prowadzonego w granicach tej samej sprawy, której dotyczy skarga, a wskazane wyżej naruszenia prawa, dotyczyły również postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sad orzekł, iż zaskarżone i uchylone decyzje nie mogą być wykonane, wykonanie wadliwych i uchylonych decyzji o nakazie rozbiórki naraża bowiem skarżących na szkodę i nie znajduje aksjologicznego uzasadnienia. Na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził na rzecz skarżących solidarnie od organu kwotę 500 zł. tytułem uiszczonego wpisu od skargi.