II SA/Gd 555/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek – Rak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. D. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2018 r., nr [..], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2018 r., nr [..], i nakazano D. W. rozbiórkę budynku murowanego trwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 6,40 m x 6,35 m + 4,60 m x 2,40 m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] położonej w obręb ewidencyjnym C., gmina W. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych na działce nr [..], zlokalizowanej w miejscowości C., gmina W. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 23 kwietnia 2018 r. w obecności skarżącej D. W. – inwestora ustalono, że na działce tej wybudowała ona w 2014 r. w warunkach samowoli budowlanej obiekt budowlany trwale związany z gruntem o konstrukcji murowanej, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 6,40 m x 6,35 m + 4,60 m x 2,40 m, a także obiekt budowlany pełniący funkcję gospodarczą, który objęty jest oddzielnym postępowaniem. Ponadto, w toku postępowania ustalono, że zainwestowana działka objęta jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą nr [..] Rady Miejskiej z dnia 28 marca 2007 r. (Dz. Urz. Woj.. nr 16 z 29 lutego 2008 r. poz. 400), zgodnie z którymi działka leży na obszarze oznaczonym nr 04 R – tereny rolnicze, dla których w pkt 8 karty terenu ustalono 100% powierzchni biologicznie czynnej, co w ocenie organu oznacza, że teren ten nie jest przeznaczony pod jakąkolwiek zabudowę. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji decyzją z dnia 29 maja 2018 r., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, nakazał skarżącej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej. Na skutek rozpoznania odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, uchylił decyzję organu pierwszej instancji nakazując jednocześnie inwestorowi rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [..] w C. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaakceptował stanowisko, że kwestionowana budowa została przeprowadzona w warunkach samowoli budowlanej, przy czym doprecyzował, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, co ma istotne znaczenie dla egzekucji obowiązku jego rozbiórki. Organ wyjaśnił, że zarówno w roku 2014 na wykonanie budynku o powierzchni zabudowy przekraczającej 25 m2 należało uzyskać pozwolenie na budowę, jak i w świetle obecnie obowiązującego art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego budowa wolnostojących budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 podlega temu obowiązkowi. Niesporne jest natomiast, że inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym zasadnym było prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Badając następnie możliwość legalizacji przedmiotowej zabudowy organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego działka nr [..] znajduje się na terenie rolniczym, dla którego udział powierzchni biologicznie czynnej określono na 100% (pkt 8 karty terenu 04 R "Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów"). W związku z tym stwierdzono, że budynek będący przedmiotem postępowania jest niezgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym, w tym wypadku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia jego legalizację. W konsekwencji w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przy czym uchylenie tego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy związane było z koniecznością doprecyzowania w wydanym nakazie rozbiórki kwalifikacji przedmiotu postępowania jako budynku, a nie obiektu budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Wskazała, że orzekające w sprawie organy nie zbadały, czy w dacie rozpoczęcia budowy w roku 2005 obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albowiem brak takiego planu determinowałby inny tryb postępowania legalizacyjnego, w którym konieczne byłoby uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W jej ocenie organy winny stosować przepisy obowiązujące w dacie, w której miało miejsce naruszenia prawa przez skarżącą, tj. w roku 2005. Ponadto, w sprawie pominięto, że działka inwestycyjna w roku 2007 uzyskała dostęp do drogi publicznej. Zdaniem skarżącej w sprawie pojawiło się także zagadnienie wstępne, które wymagało zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a mianowicie objęcie działki nr [..] studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do kwestii zgodności zabudowy z planem miejscowym strona zarzuciła, że w tym zakresie organy nie rozstrzygnęły wątpliwości interpretacyjnych tego aktu na jej korzyść, do czego obliguje art. 7a § 1 k.p.a. Zauważyła bowiem, że karta terenu wymienia enumeratywnie obiekty, których wznoszenie na nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] nie jest możliwe i nie ma wśród nich wymienionych obiektów rekreacji indywidualnej. W planie nie ma też informacji, że działka inwestycyjna to działka rolna "z zakazem zabudowy", jak również zakazu takiego nie można wywodzić z faktu przeznaczenia działki na cele związane z uprawą. Skarżąca powołała się w tym zakresie na regulacje rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, w świetle których, gdy norma prawna ma znajdować zastosowanie we wszystkich określanych przez przepis okolicznościach, w przepisie tym nie określa się okoliczności jej zastosowania, co oznacza, że nie powinno się określać w przepisie sytuacji, w których przepis ten ma zastosowanie, jeżeli celem jest, by przepis ten obowiązywał w każdych okolicznościach. Mając to na uwadze skarżąca stwierdziła, że na skutek postępowania przeprowadzonego z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., organy w rzeczywistości nie przeprowadziły postępowania legalizacyjnego, naruszając art. 49 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu legalizacyjnym bada się zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu, natomiast studium uwarunkowań nie jest aktem prawa miejscowego i jako takie nie może być brane pod uwagę jako ewentualne zagadnienie wstępne stanowiące przesłankę do wstrzymania postępowania w sprawie nakazu rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwany dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w tak wyznaczonych granicach kognicji Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, nie są obarczone takimi naruszeniami prawa, które uzasadniałyby ich uchylenie. Kontrolą legalności w niniejszej sprawie objęto decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2018 r. uchylającą, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2018 r. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego i jednocześnie nakazującą, na podstawie art. 48 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku rekreacji indywidualnej. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zasadniczą zatem kwestią wymagającą ustalenia było zbadanie, czy przedmiotowa zabudowa została wykonana w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez uzyskania pozwolenia na budowę bądź bez dokonania zgłoszenia. Zgodnie z zasadą określoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 Prawa budowlanego ustawodawca określił katalog obiektów i robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zaś w art. 30 przewidział, które z obiektów niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę objęte są obowiązkiem dokonania zgłoszenia. W niniejszej sprawie organy w dniu 23 kwietnia 2018 r. przeprowadziły oględziny działki nr [..], podczas których ustalono, że na nieruchomości znajduje się budynek murowany trwale związany z gruntem, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 6,40 m x 6,35 m + 4,6 m x 2,4 m. Podczas oględzin inwestor oświadczył, że budynek został zrealizowany w roku 2014 r. Na tej podstawie organy ustaliły, że przedmiotowa zabudowa to budynek rekreacji indywidualnej, który w czasie jego realizacji wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie jego wybudowania, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zabudowa taka, na mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, objęta była natomiast obowiązkiem zgłoszenia. Mając to na uwadze słusznie w sprawie uznano, że przedmiotem postępowania jest budynek, o którym mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, a ze względu na swoje rozmiary przekraczające powierzchnię 25 m2 nie podlegał on zwolnieniu od uzyskania pozwolenia na budowę. Również w świetle obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego budowa tego rodzaju budynku rekreacji indywidualnej wymagałby uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. W konsekwencji, organy prawidłowo ustaliły, że wykonanie robot budowlanych polegających na budowie wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej, o łącznej powierzchni zabudowy 51,68 m2, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, zarówno w dacie wykonania robót, jak i obecne w dacie ich legalizacji. Niesporne jest natomiast, że inwestor dokumentem takim się nie legitymował, co potwierdza jego oświadczenie złożone w trakcie oględzin nieruchomości. Okoliczności te są niesporne i, w ocenie Sądu, uprawniały organy nadzoru budowlanego do wdrożenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Postępowanie legalizacyjne jest postępowaniem dwuetapowym, a orzeczenie nakazu rozbiórki przewidzianego w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest bezwzględnym obowiązkiem organu w tym sensie, że przed jego wydaniem należy zweryfikować, czy możliwa jest legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jednak legalizacja ta warunkowana jest przede wszystkim łącznym spełnieniem przesłanek, wymienionych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. I tak, kwestionowana budowa musi być zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem albo z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto nie może naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dopiero w przypadku łącznego zrealizowania tych wymogów właściwy organ nadzoru budowlanego może podjąć dalsze czynności, zmierzające do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, określone w art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 Prawa budowlanego. Oznacza to, że w sytuacji stwierdzenia niezgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykluczona jest możliwość legalizacji samowoli budowlanej i nie ma potrzeby podejmowania działań określonych w art. 48 ust. 3 i art. 49 Prawa budowlanego, a istnieje konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie sporna budowa została zrealizowana w obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr VI/65/2007 Rady Miejskiej z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], który w dacie wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego nadal obowiązywał. Podkreślić bowiem należy, że celem legalizacji samowoli budowlanej jest dostosowanie nielegalnie wybudowanego obiektu do przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego powszechnie obowiązujących, jak i aktów prawa miejscowego (miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), które obowiązują w czasie likwidacji samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., II OSK 950/16, LEX nr 2464312). Z tego też względu bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje podnoszony w skardze zarzut, iż organy nie zbadały, czy teren inwestycji objęty był planem miejscowym w dacie rozpoczęcia robót, tj. w roku 2005, jak wskazano w skardze. Okoliczność ta pozostawała irrelewantna dla oceny zaistniałej samowoli budowlanej i procedury jej legalizacji. Skoro bowiem plan miejscowy z roku 2007 nadal obowiązuje, to badanie zgodności zabudowy znajdującej się na terenie objętej jego postanowienia z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogło odbywać się tylko z uwzględnieniem postanowień zawartych w tym akcie. Zgodnie z planem, działka nr [..] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 04 R przeznaczonym pod tereny rolnicze. W pkt 8 tej karty terenu uchwałodawca określił parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu przewidując, że udział powierzchni biologicznie czynnej wynosić winien 100%. Z powyższego organ wywiódł, że na działce inwestora nie jest możliwa jakakolwiek zabudowa. W ocenie Sądu ustalenia te są prawidłowe. Ze względu na to, że plan nie zdefiniował pojęcia "powierzchni biologicznie czynnej", próbując wyjaśnić jej znaczenie w celu prawidłowego odkodowania warunków kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu przewidzianych przez uchwałodawcę gminnego odwołać należało się do definicji ustawowej tego terminu zawartej w § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którą, terenem biologicznie czynnym jest teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. W dacie uchwalenia obowiązującego planu miejscowego rozporządzenie posługiwało się pojęciem "powierzchni terenu biologicznie czynnej", rozumianej jako grunt rodzimy oraz wodę powierzchniową na terenie działki budowlanej, a także 50 % sumy powierzchni tarasów i stropodachów o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2 urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki na podłożu zapewniającym im naturalną wegetację. Pomimo różnic, obie definicje za powierzchnię biologicznie czynną uznają grunt rodzimy, czyli grunt zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wody, do którego zaliczyć można maksymalnie 50% powierzchni tarasów i stropodachów, pokrytych nawierzchnią umożliwiającą naturalną wegetację roślin. Skoro zatem obowiązujący plan miejscowy przewiduje zachowanie na działce 100% powierzchni biologicznie czynnej, to nie sposób uznać, że posadowiony na działce budynek rekreacji indywidualnej, o parametrach i kształcie ustalonym bezspornie w toku oględzin, potwierdzonym dokumentacją zdjęciową, spełnia te wymogi. Jakakolwiek zabudowa na terenie, dla którego plan miejscowy przewiduje zachowanie 100% powierzchni biologicznie czynnej nie jest możliwa, albowiem w każdym wypadku będzie ona zmniejszać ten wskaźnik. Udział powierzchni biologicznie czynnej zostanie uszczuplony poprzez posadowienie budynku o powierzchni 51,68 m2 na działce o powierzchni 0,0398 ha, w sposób który uniemożliwi spełnienie wymogów pkt 8 karty terenu 04 R. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, organy prawidłowo stwierdziły, że w świetle ustaleń planu na działce inwestora nie jest możliwa jakakolwiek zabudowa, przy czym wbrew zarzutom skargi powyższe zapisy planu nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, które wymagałyby zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi bowiem treść pkt 7 karty terenu 04 R określająca katalog obiektów i urządzeń objętych zakazem budowy, w tym obiektów małej architektury, nośników reklamowych oraz tymczasowych obiektów usługowo – handlowych, określa wyłącznie wymagania wynikające z potrzeby kształtowania przestrzeni publicznej. Oznacza to, że katalog ten nie obejmuje obiektów służących zaspokajaniu potrzeb indywidualnych podmiotów prywatnych, właścicieli nieruchomości, których realizacja nie wpisuje się jednocześnie w kształtowanie przestrzeni publicznej, czyli zagospodarowania przestrzeni przeznaczonej do korzystania przez wszystkich członków wspólnoty samorządowej (gminnej). Wymogi pkt 7 tej karty terenu odnoszą się do zabudowy indywidulanej, a nie związanej z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty, czemu z pewnością nie służy zabudowa rekreacji indywidulanej. Tego rodzaju zabudowa indywidualna na terenie objętym kartą oznaczoną symbolem 04 R, przeznaczonym pod zagospodarowanie rolnicze, została wykluczona, co pozostaje w zgodzie z założonymi przez uchwałodawcę celami planu, którymi m.in. jest ochrona walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz kształtowanie przestrzeni w sposób zapewniający wzajemne relacje pomiędzy działalnością gospodarczą a środowiskiem naturalnym, tworzące ład przestrzenny (§ 2 planu). Powyższemu stanowisku nie przeczą również ustalenia pkt 14 wskazanej karty terenu zatytułowanego "Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu", gdzie przewidziano możliwość budowy i modernizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, sieci teletechnicznych, informatycznych, a zakazano lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. Z faktu, że wprost nie zakazano zabudowy obiektami budowlanymi realizowanymi w celach prywatnych nie wynika, że zabudowa taka została dopuszczona. Treść pkt 7 karty wyraźnie wskazuje bowiem na konieczność zachowania na gruntach 100% powierzchni biologicznie czynnej, co wyklucza możliwość realizacji jakichkolwiek form zabudowy indywidualnej, które nawet przy zastosowaniu przywołanej wyżej definicji ustawowej tego terminu, uniemożliwiają zabudowę spełniającą ustalony wymóg. Prawidłowość tak uzyskanych wyników językowej wykładni postanowień karty terenu 04 R potwierdza również treść pozostałych postanowień planu, ujętych chociażby w kartę terenu oznaczonego symbolem 11, 13, 14, 15 MN, U2, o przeznaczeniu pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej. W karcie tej w ramach pkt 8 "Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów" szczegółowo określono wymagania niezbędne dla nowej zabudowy, w tym m.in. linie zabudowy, maksymalną wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej: 50%. Oznacza to, że w przeciwieństwie do uwarunkowań przewidzianych dla terenów objętych kartą terenu 04 R, w karcie 11, 13, 14, 15 MN, U2, dopuszczono zabudowę indywidulaną, a z kolei w ramach kształtowania przestrzeni publicznej wykluczono lokalizację tymczasowych obiektów usługowo-handlowych. Gdyby wolą uchwałodawcy gminnego było dopuszczenie zabudowy na gruntach położonych w obszarze karty 04 R, to ukształtowałby zasady tej zabudowy w sposób tożsamy, jak w karcie 11, 13, 14, 15 MN, U2, czego jednak nie uczynił. Wyjaśnić przy tym należy, że powoływanie się przez skarżącą na argumenty zaczerpnięte z przepisów rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", nie mogło odnieść zamierzonego skutku podważenia prawidłowości dokonanej przez organy wykładni postanowień planu miejscowego. Po pierwsze bowiem, kontrolą legalności w niniejszej sprawie nie objęto planu miejscowego, a po drugie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że postanowienia tego rozporządzenia określając zasady (do aktów prawa miejscowego stosowane jedynie odpowiednio) nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych, w tym zwłaszcza aktów o tak szczególnej konstrukcji i charakterze jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podobnie rzecz ma się przy wykładni postanowień planów miejscowych, w toku której przepisy powołanego rozporządzenia można stosować jedynie pomocniczo i nie mogą one przesądzać o jej wynikach. Wbrew intencjom skarżącej, przywołane w skardze zasady tworzenia aktów prawnych, zdaniem Sądu wręcz potwierdzają prawidłowość wykładni postanowień planu dokonanej w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego. Treść pkt 8 karty terenu 04 R reguluje kompleksowo kwestię parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów poprzez określenie 100% powierzchni biologicznie czynnej. Według Sądu, dla sfery zabudowy i zagospodarowania terenów regulacja ta ma charakter zupełny i nie rodzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. W konsekwencji przyjąć należało, że lokalizacja przedmiotowego budynku na terenie działki nr [..] jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie to powoduje, że postępowanie legalizacyjne nie mogło przejść do dalszego etapu, tj. w przypadku obiektu ukończonego, do wydania postanowienia, w którym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, wskazanych dokumentów (art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), a następnie sprawdzenia wykonania ww. obowiązku oraz podjęcia rozstrzygnięcia adekwatnego do poczynionych w tym zakresie ustaleń (art. 49 ustawy). Brak zgodności zabudowy z planem miejscowym obliguje organ do orzeczenia nakazu jej rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co zasadnie uczyniły organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie. W konsekwencji brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., albowiem postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z wymogami k.p.a. W szczególności organy prawidłowo ustaliły charakter kwestionowanej zabudowy, jej parametry, czas wykonania, które to kwestie determinowały reżim prawny znajdujący zastosowanie w sprawie, a także zbadały, czy spełniony został wymóg z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec negatywnych ustaleń w tym zakresie wdrożyły tryb legalizacji, mając przy tym na uwadze kolejność czynności podejmowanych w tym postępowaniu, a więc konieczność zbadania, w pierwszej kolejności, zgodności zabudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 49 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten w ogóle nie mógł mieć w sprawie zastosowania, z powodów wyjaśnionych powyżej. Nie ma także racji skarżąca zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na brak zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy zaistniało zagadnienie wstępne wymagające wyjaśnienia. Podstaw takiego zawieszenia skarżąca upatruje w fakcie, iż teren inwestycji objęty jest zapisami studium uwarunkowań. Wyjaśnić należy, że studium, które nie jest aktem prawa miejscowego, jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie, z którego postanowieniami plan musi być zgodny. Jednak, zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, nielegalna zabudowa w toku legalizacji podlega badaniu z punktu widzenia zgodności z obowiązującymi w tym czasie przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach postanowienia studium pozostają bez wpływu na ocenę możliwości legalizacyjnych. Nawet późniejsze w stosunku do postępowania legalizacyjnego postępowania planistyczne zmierzające do zmiany studium uwarunkowań lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają znaczenia w sprawie legalizacji (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., II OSK 870/16, LEX nr 243857). Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń prawa. W szczególności za prawidłowe należy uznać wydanie decyzji merytoryczno - reformatoryjnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił bowiem decyzję organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty sprawy wydając nakaz rozbiórki, przy czym orzeczenie to podyktowane było koniecznością doprecyzowania kwalifikacji przedmiotu postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego, jako budynku. W ocenie Sądu działanie organu odwoławczego było prawidłowe i nie stanowiło naruszenia art. 139 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.