II SA/Gd 556/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.), Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Protokolant Katarzyna Gross, po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając z urzędu decyzją z dnia 10 lutego 2003r. podjętą na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 kpa, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 kwietnia 1997r. [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego i usługowego obejmującego budynki mieszkalne z usługami wbudowanymi, obiekty usługowe dla usług nieuciążliwych, garaże podziemne oraz infrastrukturę techniczną, niezbędną dla realizacji w/ wym. inwestycji w ramach jednostki mieszkaniowej [...] na osiedlu O. Wnioskiem z dnia 22 marca 2000r. sprecyzowanym w piśmie z dnia 30 marca 2001r. J. i J. L. złożyli wniosek o zbadanie w trybie nadzoru prawidłowości wydania przywołanej wyżej decyzji z dnia 4 kwietnia 1997r. o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzja ta rażąco narusza prawo, a w szczególności uzasadnione interesy osób trzecich. Wnioskodawcy wnosili o zbadanie zgodności decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także czy nie zostały naruszone przepisy Instrukcji Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej oraz Rolnictwa z dnia 3 maja 1961r. w sprawie warunków sanitarnych dla hodowli zwierząt futerkowych. Przystępując do rozpoznawania powyższego wniosku organ w pierwszej kolejności ustalił, że jak wynika z akt sprawy J. i J. L. prowadzą od 1969r. hodowlę lisów na działce nr [...] w G. przy ul. Ś. [...]. Według stanu na dzień złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie byli ujawnieni w rejestrze gruntów jako właściciele czy też użytkownicy wieczyści nieruchomości. Wskazywali natomiast, że są posiadaczami samoistnymi prowadzonego gospodarstwa rolnego, a przed Sądem Rejonowym w G. toczy się postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, że w tej sytuacji powstała wątpliwość, czy wnioskodawcom przysługują prawa strony, skoro w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której to postępowanie dotyczy oraz działek sąsiednich. J. i J. L. nie wykazali jednak, że nabyli prawa właścicielskie i do czasu udowodnienia tego w drodze orzeczenia sądu stwierdzającego zasiedzenie brak jest podstaw do traktowania wnioskodawców jako strony postępowania. Organ administracji wskazał, że w tym stanie rzeczy postępowanie należałoby umorzyć. Jednakże w tej szczególnej sytuacji, skoro przepis art. 157 § 2 kpa dopuszcza również wszczęcie postępowania z urzędu Kolegium postanowiło potraktować wniosek J. i J. L. jako informację o prawdopodobnym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji przez Prezydenta Miasta i przeprowadziło postępowanie mające na celu sprawdzenie czy w sprawie nie doszło do naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji. Po przeprowadzeniu postępowania i po dokonaniu oceny wydanej decyzji z obowiązującymi przepisami prawa, tj. z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym / tj. Dz. U. nr 15, poz. 138 ze zm./- art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 43 i stosownie do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego C./ O./ zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia 26 marca 1991r. Kolegium ustaliło, że brak jest podstaw do uznania , aby inwestycja, polegająca na budowie osiedla O., w ramach jednostki mieszkaniowej [...] była niezgodna z prawem i ustaleniami obowiązującego planu. Zgodnie z obowiązującym planem przedmiotowy teren przeznaczony jest pod budownictwo wielorodzinne wraz z usługami oraz infrastrukturę techniczną. Kolegium uznało również, że przedmiotowa decyzja nie narusza w sposób rażący uzasadnionych interesów osób trzecich. Wprawdzie J. i J. L. prowadzą od 1969r. hodowlę lisów , to jednak jej funkcjonowanie nie było zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i z ustawą z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. W tej sytuacji , jak wskazało Kolegium, faktyczny interes hodowców nie może być utożsamiany z podlegającym ochronie uzasadnionym interesem osób trzecich, o którym stanowi art. 42 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do powołanej we wniosku instrukcji Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej oraz Rolnictwa w sprawie warunków sanitarnych dla hodowli zwierząt futerkowych organ administracji wskazał, że nie mogły one mieć wpływu na rozstrzygnięcie, albowiem dotyczą one nie realizowanego osiedla, lecz warunków w jakich hodowla jest prowadzona. Mając na uwadze powyższe ustalenia Kolegium uznało, że nie można stwierdzić aby przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy wydana została z naruszeniem prawa, a tym bardziej rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie faktycznym i prawnym organ administracji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 kwietnia 1997r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. i J. L. . W uzasadnieniu wniosku podnieśli w szczególności, że w niniejszej sprawie projekt budowlany winien być uzgodniony z Państwowym Terenowym Inspektorem Sanitarnym a do takiego uzgodnienia nie doszło. Wnioskodawcy przyznali wprawdzie, że sformułowany zarzut nie dotyczy wprost decyzji o warunkach zabudowy, jednakże wobec treści powołanego przez Kolegium przepisu art. 157 § 2 kpa oraz wobec podjęcia przez organ postępowania z urzędu mającego na celu sprawdzenie, czy w sprawienie doszło do naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji należy wyjaśnić również ten zarzut. Wnioskodawcy zarzucili, że organy wydające decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania całkowicie pominęły okoliczność funkcjonowania dużej fermy lisów na terenie O. a cytowana instrukcja określa między innymi minimalne odległości zabudowy, które muszą być bezwzględnie zachowane przy projektowaniu i realizacji inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art.138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a. umorzyło postępowanie z wniosku J. i J. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ po ponownym rozpatrzenie sprawy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 10 lutego 2003r., iż wnioskodawcy nie są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Kolegium wskazało, że stosownie do art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu określa między innymi wymagania dotyczące ochrony osób trzecich. Kolegium powołało się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego stosownie do której stroną postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Natomiast J. i J. L. nie wykazali, że nabyli prawa właścicielskie lub też aby byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Z powyższej przyczyny Kolegium umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J. i J. L. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie przepisu art. 28 kpa i art. 157 § 2 kpa. Skarżący wskazali ponownie na wady decyzji Prezydenta Miasta z 4 kwietnia 1997r. wydanej ich zdaniem z rażącym naruszeniem podstawowych praw skarżących jako obywateli prowadzących legalnie działalność gospodarczą / na nieruchomości przylegającej bezpośrednio do nieruchomości objętej decyzją Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy od ponad 30 lat prowadzą hodowlę zwierząt futerkowych / . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację Kolegium ponownie wskazało, że skoro skarżący nie byli stroną postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta, to konsekwentnie należy uznać, że nie byli również legitymowani do wszczynania postępowania dotyczącego ponownego rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzja z dnia 10 lutego 2003r. została podjęta w wyniku postępowania przeprowadzonego z urzędu, a nie na wniosek skarżących. Pismo skarżących stanowiło dla organu informację o prawdopodobnym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji przez Prezydenta Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). Kierując się tą zasadą w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem, pominiętych w skardze, przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 Kpa. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 Kpa stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 27 § 1 Kpa członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. Stosownie zaś do treści art. 127 § 3 Kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zarówno orzecznictwo sądowe jak i poglądy literatury są zgodne, iż środek przewidziany w art. 127 § 3 Kpa jest środkiem zaskarżenia. Takie stanowisko zajął m.in. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13 lutego 1996r. III AZP 23/95 (OSNAPU z 1996r. nr 15, poz. 205), Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 1996r., sygn. akt I SA 1296/95 (Glosa z 1996r. nr 7 poz. 12) i w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1996r. OPS 4/96 (ONSA z 1997r. Nr 2 poz. 44). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta z dnia 4 kwietnia 1997r. Następnie do Kolegium wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt administracyjnych, w szczególności zaś z treści obu wymienionych wyżej decyzji SKO wynika, że zarówno wniosek o stwierdzenie nieważności jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpatrzony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie, w którym zasiadły L. W., A. D. i D. W. Jak wynika z powyższego, mimo zaistnienia przesłanek do wyłączenia pracownika zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a., w składzie organu orzekającego pozostały trzy osoby, które orzekały w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji. Osoba, która brała udział w wydaniu decyzji organu administracji pierwszej instancji, podlega wyłączeniu od udziału w całości postępowania odwoławczego, począwszy od wpływu odwołania do organu odwoławczego aż do aktu wydania decyzji organu odwoławczego. Nie może być jej udziałem już wstępne postępowanie organu odwoławczego obejmujące badanie odwołania pod względem jego wymagań formalnych (art. 63 kpa) oraz czynności przewidziane w art. 64 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2002r., sygn. akt V SA 2535/01, LEX nr 149513). Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, których następstwem - zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. powinno być jego wyłączenie od udziału w sprawie, jest wadliwość postępowania, która pociąga za sobą - w przypadku decyzji ostatecznej - sankcję w postaci wznowienia postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 3 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2003r., sygn. akt V SA1313/02, nie publ.). Sąd, podzielając również pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2005r., sygn. akt II SA/Gd.871/03 (nie publ.), zważył, iż w świetle powyższych ustaleń rozstrzyganie o zgodności z prawem decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 10 lutego 2003r., czy też kontrola ważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 kwietnia 1997r. byłoby przedwczesne, albowiem to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniając wyłączenie od ponownego rozpoznania sprawy członków składu, który wydał decyzję z dnia 10 lutego 2003r. nr [...] winno rozpatrzyć w trybie art. 127 § 3 Kpa wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym celu należy przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), a następnie dokonać oceny, czy w świetle poczynionych ustaleń zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 kwietnia 1997r. Podstawy uchylenia decyzji w postępowaniu sądowym wyliczone zostały w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Między innymi Sąd uchyli zaskarżoną decyzję, jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy ustalił, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd będzie obowiązany wówczas uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi istnienie jednej z przesłanek wznowienia niezależnie od tego, czy naruszenie przepisów prawa procesowego miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na negatywny charakter zaskarżonej decyzji Sąd nie orzekał o jej wstrzymaniu, zgodnie z art. 152 a contrario Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Nadto na podstawie art. 200, 202 § 2 i 205 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o kosztach postępowania w sprawie zasądzając je solidarnie na rzecz skarżących.