II SA/Gd 558/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w S. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2021 r., Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A Spółki z o.o. z siedzibą w S. D. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga A.. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 czerwca 2021 r., nr [..] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 lipca 2015 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Starosta decyzją z 20 sierpnia 2014 r. udzielił A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [..] na działce nr [..] położonej w S. Wojewoda postanowieniem z 3 lutego 2015 r. stwierdził uchybienie przez A. terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Starosty. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 3 lipca 2015 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [..] w postaci wieży o wysokości 28 m n.p.t. z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi, zasilającymi oraz zasilaniem elektrycznym usytuowanej na terenie działki nr [..] położonej w miejscowości S., zrealizowanej na podstawie decyzji z 20 sierpnia 2014 r. wydanej przez Starostę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 8 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 173/15 uchylił postanowienie z 3 lutego 2015 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2516/15 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda decyzją z 19 marca 2018 r. uchylił decyzję z 20 sierpnia 2014 r. udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej i umorzył postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji w całości z uwagi na fakt zrealizowania inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 7 lipca 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 19 marca 2018 r., a decyzją z 18 sierpnia 2020 r. - po ponownym rozpatrzeniu sprawy – utrzymał w mocy decyzję własną z 7 lipca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 17 września 2019 r., sprostowanym postanowieniem z 15 kwietnia 2021 r., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 23 lutego 2021 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, uchylił własną decyzję z 3 lipca 2015 r. i odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [..] w postaci wieży o wysokości 28 m n.p.t. na działce nr [..] położonej w S. W piśmie z 24 maja 2021 r. A. wniosła odwołanie od decyzji PINB z 3 lipca 2015 r. w przedmiocie udzielenia B. pozwolenia na użytkowanie, zarzucając naruszenie art. 59 ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej jako Prawo budowlane) i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, względnie umorzenia postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 29 czerwca 2021 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 lipca 2015 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w świetle całokształtu materiału dowodowego i rozstrzygnięć sądów administracyjnych, które zapadły w toku postępowania w przedmiotowej sprawie, status strony w postępowaniu przysługuje również A. Wskazano dalej, że w dniach 13 kwietnia 2021 r. i 11 maja 2021 r. pełnomocnik A. zapoznał się z całością akt sprawy w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, a następnie, pismem z dnia 24 maja 2021 r., wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lipca 2015 r. Zdaniem organu odwoławczego z uwagi na fakt, że A. nie została uwzględniona w rozdzielniku decyzji z 3 lipca 2015 r. dotyczącej pozwolenia na użytkowanie, prawo do wniesienia odwołania przysługiwało w terminie14 dni od dnia ogłoszenia tej decyzji, a zatem do dnia 17 lipca 2015 r. Tym samym odwołanie z 24 maja 2021 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. A. w skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z 29 czerwca 2021 r., wnosząc o jego uchylenie, zarzuciła organowi naruszenie art. 129 § 2 k.p.a. przez uznanie, że strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja została ogłoszona w sytuacji, gdy w ogóle w niniejszej sprawie tryb ogłoszenia nie był stosowany. Skarżąca stwierdziła, że nie wiedziała i wiedzieć nie mogła, iż organ nadzoru budowlanego wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a decyzja ta nie została jej doręczona. Brak możliwości pozyskania przez skarżącą wiedzy o wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika przede wszystkim z faktu, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie w ogóle nie powinna być wydana, zatem jej wydania nie sposób było się spodziewać. Wskazano też w skardze, że skarżąca wnioskiem nadanym 3 lipca 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie budowy przez inwestora obiektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja w dacie rozpoczęcia robót budowlanych nie była ostateczna. Pismem z 7 sierpnia 2018 r., skarżąca żądała udzielenia pisemnej informacji o stanie sprawy, a 19 kwietnia 2019 r. wniosła ponaglenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismem z 15 stycznia 2020 r. skarżąca zażądała od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego doręczenia wszystkich pism stron i organu w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. O wydaniu i treści decyzji o pozwoleniu na użytkowanie skarżąca dowiedziała się w ten sposób, że skopiowała treść decyzji z akt postępowania wznowieniowego w tej sprawie. Skarżąca uznała, że początkiem biegu terminu do zaskarżenia decyzji jest data dowiedzenia się przez skarżącą o treści decyzji przez wykonanie jej odpisu, pomimo że nie została ona wcześniej skarżącej doręczona. Wskazano też, że pełnomocnik skarżącej pozyskał odpis decyzji w wyniku sporządzenia zdjęć dokumentacji z akt sprawy w dniu 11 maja 2021 r. w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, a nie w wyniku otrzymania uwierzytelnionej kopii tej decyzji od organu. Podsumowując, zdaniem skarżącej, wbrew twierdzeniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja w ogóle nie podlegała ogłoszeniu publicznemu zgodnie z przepisami odrębnymi, ani nie została jej ogłoszona ustnie w formie ogłoszenia indywidualnego. Zatem w ogóle nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania w rozumieniu art.129 § 2 k.p.a., ponieważ początkiem biegu tego terminu jest doręczenie bądź ogłoszenie decyzji. W orzecznictwie dopuszcza się wniesienie odwołania od decyzji po uzyskaniu przez skarżącego odpisu treści decyzji w inny sposób, niż doręczenie w trybie określonym w k.p.a. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z przyczyn innych, niż w niej wskazane. Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddano postanowienie WINB z 29 czerwca 2021 r., którym organ stwierdził uchybienie przez A. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 lipca 2015 . w sprawie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Jak wynika z akt sprawy i argumentacji skargi decyzja, której zaskarżenia próbowała dokonać Spółka, została wydana 3 lipca 2015 r. i choć Spółce przysługiwał status strony postępowania toczącego się przed PINB, to nie została wymieniona w rozdzielniku do tej decyzji i w konsekwencji nie została ona jej doręczona. O wydaniu tego aktu Spółka dowiedziała się w dniach 13 kwietnia 2021 r. i 11 maja 2021 r., po zapoznaniu się z aktami ww. sprawy pozwolenia na użytkowanie, a następnie w dniu 24 maja 2021 r. wniosła odwołanie, domagając się uchylenia decyzji PINB. Zdaniem Spółki, w zaistniałym wypadku termin downiesienia odwołania należało liczyć właśnie od dnia samodzielnego pozyskania przez stronę odpisu decyzji, której jej nie doręczono. Organ odwoławczy zaś uznał, że skoro stronie nie doręczono decyzji, to termin do jej zaskarżenia należało liczyć od dnia jej ogłoszenia, co oznacza, że upływał on 17 lipca 2015 r. Zdaniem Sądu wydane przez WINB rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W przypadku jednak nie wniesienia odwołania w terminie wyznaczonym w ww. sposób organ odwoławczy, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co powoduje, że środek ten nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Przepis ten w całokształcie stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z powyższego wynika, że regulacja ustanowiona w art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu drugiej instancji, określanego mianem wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia ukierunkowane na zbadanie istnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ drugiej instancji jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania, a w niniejszym przypadku zażalenia, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten kolejny etap nazywany jest w piśmiennictwie postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on przystąpić do analizy kwestii materialnoprawne sprawy. Należy zauważyć, że omawiany przepis przewiduje dwie oddzielne sytuacje, kiedy organ odwoławczy nie może merytorycznie rozpoznać odwołania, przy czym jedna z nich dotyczy samej istoty tego środka – jego dopuszczalności, a druga kwestii de facto formalnych - terminu. Zbadanie dopuszczalności wniesienia środka odwoławczego jest kluczowym i pierwszorzędnym zadaniem organu. Przy czym, owa niedopuszczalność środka, stanowiąca przeszkodę w zakresie przystąpienia do merytorycznego badania sprawy na skutek odwołania (zażalenia), może być następstwem przesłanek przedmiotowych lub podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Przez brak przedmiotu zaskarżenia należy przykładowo rozumieć sytuację wniesienia odwołania (zażalenia) pomimo, że uprzednio wobec odwołującego się nie wydano decyzji administracyjnej (postanowienia). Gdy zaś chodzi o niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych, to obejmuje ona sytuacje wniesienia odwołania (zażalenia) przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. lub przepisami szczególnymi. Zastrzec jednak trzeba, że co do zasady, wątpliwości dotyczące posiadania przez podmiot skarżący interesu prawnego nie powinny być rozstrzygane w drodze postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność danego środka prawnego. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że organ powinien w takiej sytuacji wydać decyzję (postanowienie) o umorzeniu postępowania odwoławczego (zażaleniowego) na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., a przepis art. 134 k.p.a. nie powinien stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący (żalący) nie jest stroną postępowania administracyjnego, gdyż weryfikacja legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego środek zaskarżenia podlega merytorycznemu badaniu w toku postępowania odwoławczego (por.m.in. wyrok NSA z 7 września 2011 r. sygn. akt II OSK 905/11). Niemniej jednak wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych jest możliwe w przypadku, kiedy brak legitymacji procesowej, wynikający z nieposiadania interesu prawnego w sprawie jest oczywisty, widoczny prima facie, czyli "na pierwszy rzut oka" (por.m.in. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1774/11; wyrok WSA we Wrocławiu z 12 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 692/13, CBOSA). Zdaniem Sądu, właśnie z tym ostatnim przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, czego nie dostrzegł orzekający w sprawie organ, uznając że status strony przysługuje skarżącej z mocy zapadłych w sprawie orzeczeń sądowych. Tymczasem, orzeczenia te w żaden sposób o tym statusie nie przesądziły w sposób wiążący w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, odnosiły się bowiem do postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Kluczowym więc elementem dla ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne jest nie tyle terminowość jego wniesienia, a to, czy pochodzi ono od strony, tą zaś – w myśl art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym przepisy szczególne mogą kwestię tę regulować odmiennie i taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Odnosząc się do tego trzeba wskazać, że inwestorem robót związanych ze stacją bazową jest B., natomiast skarżąca wniosła odwołanie od decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. inwestycji. Co istotne w sprawie, jak wynika jednoznacznie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Z akt niniejszej sprawy wynika jedynie, że skarżąca Spółka była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji, jako właściciel nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania inwestycji, lecz z tego faktu nie można wywodzić legitymacji do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na jej użytkowanie. Zresztą organ wydający to pozwolenie na użytkowanie nie uznał skarżącej za stronę i nie doręczył jej decyzji z 3 lipca 2015 r., od której odwołanie aktualnie wnosi. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, brak jest podstaw do przyznania Spółce legitymacji w sprawie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej, a co za tym idzie - do tego, aby przejść do badania pozostałych wymogów odwołania, jak terminowość jego wniesienia. W szczególności, podstawą do nadania Spółce statusu strony w niniejszej sprawie nie może stanowić analiza rozstrzygnięć sądów administracyjnych wydanych w toku postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Należy bowiem zauważyć, o czym już wspomniano powyżej, że owe orzeczenia to wyroki WSA w Gdańsku z 8 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 173/15 i NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2516/15, lecz dotyczyły one kwestii uchybienia przez A. terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 20 sierpnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [..]. Jak już wskazano, w tamtym postępowaniu Spółce tej przysługiwał status strony, oczywistym jest zatem, że Sądy w ww. wyrokach badały terminowość złożenia przez nią środka zaskarżenia, nie negując jej legitymacji. Natomiast nie można z tych wyroków wywodzić legitymacji do zaskarżenia przez skarżącą Spółkę innego rodzaju aktu, związanego wprawdzie w owym pozwoleniem na budowę, lecz wobec którego ustawodawca całkowicie odrębnie kształtuje kwestię przyznawania statusu strony w powołanym wyżej przepisie szczególnym. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że wydane postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie jest zgodne z prawem, gdyż przed jego wydaniem organ nie ustalił istotnej i pierwszorzędnej dla sprawy kwestii, tj. czy podmiot wnoszący ów środek zaskarżenia był do tego uprawniony, zaś zbadał pozostałe wymogi odwołania, które w takich okolicznościach mają charakter drugorzędny. W związku z tym nie mają znaczenia kwestie związane z obliczaniem terminu do wniesienia przez Spółkę odwołania i zarzuty skargi wskazujące, że termin ten winien być liczony od momentu pozyskania samodzielnie przez Spółkę kopii decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Mimo jednak tego, że ww. zarzuty nie mogły podlegać uwzględnieniu na obecnym etapie, skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Sąd działając z urzędu i nie będąc związany zarzutami i granicami skargi, stosownie do art. 134 p.p.s.a., stwierdził istnienie takich naruszeń prawa, które uzasadniały uchylenie kontrolowanego postanowienia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) uchylił postanowienie WINB z 29 czerwca 2021 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy związany będzie oceną wyrażoną w niniejszym wyroku, co oznacza, że przed przystąpieniem do merytorycznej analizy odwołania konieczne będzie sprawdzenie przesłanek jego dopuszczalności, w szczególności tego, czy środek odwoławczy pochodzi od strony postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie stacji bazowej. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrot kwoty 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł. W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może rozpoznać sprawę w tym trybie jeśli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.