II SA/Gd 559/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przyznania prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 14 listopada 2005 r., nr [...]. Sygn. akt II SA/ Gd. 559/ 06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 14 listopada 2005 r. Wójt Gminy na podstawie art. 118 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednoty z 1998 r. Dz.U. Nr 7 poz. 25 z późniejszymi zmianami) oraz porozumienia zawartego pomiędzy Starostą a Radą Gminy w sprawie powierzenia niektórych zadań i kompetencji z zakresu działania Starosty do prowadzenie przez ograny Gminy ( Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 50 z dnia 15.06.2001 r., poz. 559), a także art. 104 i 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. w Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu wniosku C. M., złożonego przez jej opiekuna prawnego M. M. odmówił nieodpłatnego przyznania na własność na rzecz C. M. działki gruntu nr [...], położonej we wsi W., w gminie Ł. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał wniosek złożony w dniu 11 października 2005 r. przez opiekuna prawnego C. M. w którym domagała się ona nieodpłatnego przywrócenia jej własności działki gruntu nr [...] położonej we wsi W. tzw. rencistówki, w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. Organ wskazał, iż w trakcie postępowania ustalono, że B. i C. M., pozostający w związku małżeńskim decyzją Naczelnika Gminy z dnia 15 października 1984 r. przekazali na własność Skarbu Państwa swoje gospodarstwo rolne o powierzchni 13,67 ha, wyłączając z niego budynki oraz działkę pod tymi budynkami o nr ewidencyjnym [...] oraz zachowując prawo do bezpłatnego użytkowania działki gruntu ornego o pow. 0,30 ha – bez wskazania numeru działki. Ponadto, ustalono, iż działka nr [...] o pow. 0,30 ha od dnia 20.11.2002 r. stanowi własność K. i I. K., którzy z nabyli ją w wyniku przetargu przeprowadzonego przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa ( obecnie Agencję Nieruchomości Rolnych) na podstawie aktu notarialnego z dnia 20 listopada 2002 r. ( rep. A 21652/02 ). Organ I instancji podał, iż na mocy art. 118 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki, natomiast ust. 3 tegoż artykułu wskazuje, że przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli działka nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo jeżeli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki. W ocenie organu I Instancji wystąpiły w rozpatrywanej sprawie obie przeszkody tzn. działka nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a dodatkowo jest własnością K. i I. K. Przyznanie własności działki C. M. naruszałoby więc prawa jej obecnych właścicieli. W konsekwencji powyższego organ I instancji uznał, iż nie jest możliwe uwzględnienie wniosku. Wnioskodawczyni wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie, bowiem w przekonaniu odwołującej umowa przenosząca własność przedmiotowej działki jest nieważna z tego względu, że narusza prawo. W związku z czym nie istnieje przeszkoda do przekazania przedmiotowej działki wnioskodawczyni. Nadto, wnioskodawczyni podniosła, że prawo do nieodpłatnego zwrotu działki jest nieograniczone czasowo oraz że osoba, której w myśl ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przysługuje prawo do zwrotu działki powinna być poinformowana o sprzedaży nieruchomości, gdyż przysługuje jej prawo pierwszeństwa w zakupie przedmiotowej działki. Powyższych wymogów w sprawie nie dopełniono. Nadto odwołująca wskazała, że wniosek w sprawie o zwrot działki został złożony pismem z dnia 19 maja 2003r., tymczasem organ I instancji podaje, że wniosek został złożony dopiero w dniu 11 października 2005r. Mimo to okoliczność ta nie powinna mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sytuacji gdy prawo do żądania zwrotu działki jest nieograniczone czasowo dla osób uprawnionych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 lipca 2006r. orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników wskazuje trzy przesłanki uprawniające do bezpłatnego przyznania własności działki tj.: wystąpienie z wnioskiem przez uprawniony podmiot, pozostawanie działki przedmiotem własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w chwili wystąpienia z wnioskiem oraz okoliczność, że w chwili wystąpienia z wnioskiem przyznanie własności nie narusza praw osób trzecich do działki lub określonych budynków. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w niniejszej sprawie nie zostały spełnione dwie przesłanki odnoszące się do stanu prawnego działki podlegającej przekazaniu. Działka ewidencyjna o nr [...], o pow. 0,30 ha od dnia 22 listopada 20002 r. stanowi bowiem własność K. i I. K. Działka zatem nie pozostaje własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w chwili wystąpienia z wnioskiem , a dodatkowo- jej przyznanie naruszałoby prawa osób trzecich tj. jej obecnych właścicieli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło argumentu odwołującej, iż prawo do nieodpłatnego zwrotu działki jest prawem nieograniczonym czasowo. Granice te w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego pośrednio wyznacza art. 118 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, który stanowi, iż przepisów o zwrocie nie stosuje się , jeśli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo jeżeli jej przyznanie naruszałoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w tych przepisach. Można z niego wyprowadzić wniosek, iż osoba uprawniona może z wnioskiem takim wystąpić tylko do czasu, w którym nieruchomość pozostaje własnością Skarbu Państwa oraz do czasu, w którym jej zwrot nie narusza praw osób trzecich. Organ II instancji wskazał, że nie może się ustosunkować do argumentu, że w myśl ustawy osoba, której przysługuje prawo do zwrotu działki powinna być poinformowana o sprzedaży nieruchomości, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma kompetencji do oceny stosunków obligacyjnych i rzeczowych powstałych na tle sprzedaży nieruchomości osobom trzecim. Odnośnie daty wystąpienia z wnioskiem o przyznanie własności działki organ II instancji wskazał, że za skutecznie złożony wniosek uznać można dopiero wystąpienie z takim wnioskiem w dniu 11 października 2005r.Wcześniejszy wniosek dotyczył bowiem innej działki, a nadto nie został uzupełniony mimo wezwania organu i złożyła go M. M., która wówczas nie była uprawniona do działania w imieniu swojej matki. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego C. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez nieodpłatne przyznanie skarżącej działki gruntu, który C. M. nieodpłatnie przekazała na rzecz Skarbu państwa w zamian za prawo do emerytury. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 118 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. W uzasadnieniu skargi skarżąca ponowiła swoje zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podnosząc między innymi, że ma zamiar odzyskać działkę przekazaną na rzecz Skarbu Państwa. Nie może jednak z tego skorzystać z powodu sprzedaży działki osobom trzecim. Jednocześnie skarżąca ponownie podniosła, iż nie została zawiadomiona o zamiarze sprzedaży czy ogłoszeniu przetargu dotyczącego sprzedaży działki, o zwrot której mogła wnosić. Nadto wskazała, że z faktu, iż skuteczny wniosek o zwrot działki został złożony w dniu 11 października 2005r. nie mogą wypływać negatywne konsekwencje dla strony, skoro nie określono ustawowego terminu na złożenie takiego wniosku. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm./ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest więc ustalenie, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasad postępowania, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza z naruszeniem naczelnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w normie art. 7 i 77 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej. Zasada ta nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. W myśl art. 77 § 1 kpa organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. W ocenie Sądu, postępowaniu organów administracji orzekających w niniejszej sprawie zarzucić należy uchybienie polegające na braku poczynienia ustaleń w zakresie precyzyjnego określenia przedmiotu wniosku o zwrot nieruchomości-o nieodpłatne przyznanie własności działki na mocy art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z powołanym art. 118 ust. 1 ustawy osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Skarżąca domagała się nieodpłatnego przekazania własności działki, co do której służyło jej prawo użytkowania w związku z decyzją Naczelnika Gminy z dnia 15 października 1984 r. o przekazaniu nieodpłatnym na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego. We wniosku z 19 maja 2003 r. działkę tę określono jako opatrzoną numerem [...], zaś w piśmie z dnia 11 października 2005 r. – wnioskodawczyni domagała się zwrotu nieruchomości, opatrzonej w ewidencji geodezyjnej numerem [...]. W tej sytuacji, wobec zaistniałych nieścisłości, rzeczą organów administracji było dokładne ustalenie przedmiotu żądania strony i to niezależnie od tego czy pierwotnie złożonemu wnioskowi został nadany bieg. Skarżąca wystąpiła o przyznanie jej prawa własności działki stosownie do uregulowania zawartego w powoływanym przepisie art. 118 ust.1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników- prawo to przysługuje uprawnionemu z mocy ustawy niezależnie od tego czy wskaże w swoim wniosku konkretny numer działki czy też np. błędnie ją oznaczy. Innymi słowy złożenie wniosku przez skarżącą obligowało organ do ustalenia jaką działkę pozostawiono w dożywotnim użytkowaniu wnioskodawczyni , jako część działki nr [...] przekazanej na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z decyzją o nieodpłatnym przejęciu gospodarstwa rolnego w zamian za emeryturę. Tymczasem organ oparł się tylko na wskazaniu skarżącej, że chodzi o działkę nr [...] która – jak zresztą sama to podkreśliła – opierała się na wyrysie z mapy ewidencyjnej Starostwa Powiatowego zamieszczono tam adnotację dożywotka/. Zatem rzeczą organu winno być ustalenie jaka działka została przekazana przez skarżącą na rzecz Skarbu Państwa (co wynika z treści decyzji z dnia 15 października 1984 r.), a następnie – w oparciu zarówno o wyrys z ewidencji nieruchomości oraz treść ksiąg wieczystych – dokładne określenie nieruchomości, która jest objęta wnioskiem strony. Przedmiotem ustaleń organu winny być także losy nieruchomości przekazanej na rzecz Skarbu Państwa przez skarżącą, wynikające z treści urządzonej dla niej księgi wieczystej, tym bardziej, że – jak wynika z treści decyzji z dnia 15 października 1984 r. – z gospodarstwa skarżącej zostały wyłączone budynki oraz działka gruntu pod budynkami o powierzchni 0,24 ha, oznaczona numerem [...]. Małżonkowie M. nie zrzekli się natomiast prawa do bezpłatnego użytkowania działki gruntu o powierzchni 0,3 ha (punkt 4 decyzji z dnia 15 października 1985 r.). Konkludując, w ocenie Sądu, organy administracji rozpoznając niniejszą sprawę nie poczyniły wystarczających ustaleń w celu jednoznacznego wyjaśnienia, czy działka wskazana przez skarżącą jest faktycznie działką o zwrot, której C. M. na podstawie art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników mogłaby się ubiegać. Zgodnie z przyjętą w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Swoje stanowisko organy winny wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Z kolei przepis art. 77 § 1 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93). Mając na uwadze wymienione uchybienia uznać należy, że wydane rozstrzygnięcia z powodu niezgodności z prawem ostać się nie mogą. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji winien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem powyższych uwag i z uwzględnieniem zasad postępowania. W szczególności organ obowiązany jest ustalić jaką nieruchomość pozostawiono w użytkowaniu skarżącej w wykonaniu decyzji z 15 października 1984r i której działki w konsekwencji dotyczy jej wniosek w przedmiocie przeniesienia prawa własności. Organ winien opisać tę nieruchomość przez wskazanie jej numeru w ewidencji gruntów, względnie numeru urządzonej dla niej księgi wieczystej, określenie jej powierzchni oraz opisanie jej związku z nieruchomością o numerze w ewidencji gruntów [...].