II SA/Gd 560/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Referent Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2007 r. sprawy ze skargi B. Ł. i Z. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 4 maja 2006 r., nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 4 maja 2006 roku nr [...] Wójt Gminy na wniosek A. i M. D. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie domu jednorodzinnego oraz budynku usługowego na działce nr [...] we W. oraz przebudowy zjazdu na części działki nr [...] i części pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...]. Decyzję wydano na podstawie art. 104 Kpa, art. 3 ust. 1, art. 4, art. 36, art. 37, art. 59-65 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 3-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U Nr 164, poz. 1589), § 2-3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) oraz na podstawie przepisów odrębnych, w tym w szczególności § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.: Dz.U. z 2003 r. Nr 33, poz. 270). W punkcie 3 decyzji ustalone zostały warunki w zakresie infrastruktury i komunikacji. W tym zakresie organ określił dostęp nieruchomości do drogi publicznej - drogi wojewódzkiej nr [...] drogą wewnętrzną wybudowaną na działce nr [...], pod warunkiem zachowania wspólnego z działką nr [...] wjazdu na drogę wojewódzką poprzez poszerzenie istniejącego zjazdu z działki nr [...]. Wskazał, że przebudowę zjazdu należy zaprojektować i wykonać zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430). Nadto projekt przebudowy zjazdu spełniający warunki ww. rozporządzenia należy uzgodnić w Zarządem Dróg Wojewódzkich (ZDW) przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zamierzenie, dla którego ustalono warunki zabudowy zlokalizowane jest na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji było możliwe, ponieważ sporządzona analiza stanu istniejącego wykazała, że istniejąca w sąsiedztwie zabudowa i zagospodarowanie pozwalają na określenie ustalonych warunków, teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla realizacji zamierzenia, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Od powyżej decyzji odwołanie wywiedli B. i Z. Ł., właściciele nieruchomości sąsiedniej - działki nr [...], którzy zakwestionowali ją w części określającej warunki w zakresie infrastruktury i komunikacji i zarzucając niezgodność ustaleń ze stanem faktycznym, wnieśli o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z zaleceniem uzgodnienia odrębnego zjazdu dla działki [...]. Odwołujący się podnieśli, że decyzja narusza ich prawa i interes jako osób trzecich poprzez niedopuszczalną zmianę struktury użytkowania ich nieruchomości. Warunek "wspólnego zjazdu" nie ma żadnego uzasadnienia. Nie istnieje bowiem zjazd z działki [...], a więc nie można go przebudować. Nadto zjazd z działki [...] nie graniczy bezpośrednio z działką [...] lecz jest oddalony od niej około 1 m i ma około 3 m szerokości. Biorąc pod uwagę, że droga na działce [...] będzie miała 4,5 m szerokości, całkowita szerokość jezdni na zjeździe wynosić będzie 8,5 m. Tym samym niemożliwe będzie zachowanie warunków technicznych (warunku maksymalnej szerokości zjazdu), jakim powinny odpowiadać zjazdy, w szczególności § 79 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r., który stanowi, że "zjazd indywidualny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze". Zaprojektowany zjazd stanowił będzie zagrożenie bezpieczeństwa (życia i zdrowia) jego użytkowników, ponieważ obsługiwał będzie dwie odrębne, równolegle położone względem siebie, drogi dojazdowe. Warunek "wspólnego zjazdu" został postawiony przez organ, a nie przez zarządcę drogi – Zarząd Dróg Wojewódzkich. Zarządca drogi na żadnym etapie postępowania nie twierdził, aby wykonanie odrębnego zjazdu rodziło jakiekolwiek prawne lub faktyczne trudności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 czerwca 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał, że spełnione są przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem brak jest powodów do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W świetle obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz jej przepisów wykonawczych, brak jest bowiem podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Z dokonanej analizy (przedstawionej w załączniku graficznym i opisowym do decyzji organu pierwszej instancji) wynika, że zostały spełnione warunki, o których mowa w pkt 1-5, ust. 1 art. 61 ustawy. W kwestii uprawnień właściciela organ wyjaśnił, że art. 63 ustawy stanowi o szczególnym charakterze decyzji o warunkach zabudowy. Może być bowiem wydana ona jednocześnie więcej niż jednej osobie (wnioskodawcy), a ponadto nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja ta nie uprawnia do podjęcia robót budowlanych, wiąże jednak organ wydający pozwolenie na budowę. Dlatego decyzji tej przypisuje się w utrwalonym orzecznictwie sądowym charakter promesy udzielonej inwestorowi przez właściwy organ, czyli przyrzeczenia, że ustalone w niej warunki przesądzą o treści pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie warunkują wydania decyzji o warunkach zabudowy uzyskaniem zgody właścicieli nieruchomości, na której jest planowana inwestycja czy też nieruchomości sąsiednich, a zatem problem uprawnień właściciela do terenu nie ma w postępowaniu o ustalenie takich warunków żadnego znaczenia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że Zarząd Dróg Wojewódzkich uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy pozytywnie, przy spełnieniu równocześnie dwóch wymienionych warunków w następującym brzmieniu: 1) w sentencji decyzji należy wpisać: dla zamierzenia polegającego na budowie domu jednorodzinnego oraz budynku usługowego na działce nr [...] oraz w zakresie przebudowy zjazdu na części działki nr [...] i części pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...]; 2) w punkcie nr 3 decyzji: przebudowę zjazdu należy zaprojektować i wykonać zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430). Projekt przebudowy zjazdu spełniający warunki ww. rozporządzenia należy uzgodnić z ZDW przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy wskazał też, że z kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia 30 listopada 2005 r. znajdującej się w aktach sprawy wynika, że wskazano dojazd do działki nr [...] i [...] poprzez działkę [...], realizowany rozbudową istniejącego zjazdu do działki nr [...]. Zdaniem organu, ograniczenie zjazdów na drogę wojewódzką spowoduje zmniejszenie ilości punktów stwarzających zagrożenia w ruchu drogowym. Tak ustalony warunek włączenia się do ruchu jest zgodny z zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto organ wyjaśnił, iż z definicji zawartej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego wynika, iż przez "przebudowę istniejącego zjazdu" należy rozumieć zmianę parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przepis ten dopuszcza zmianę charakterystycznych parametrów jak np. powierzchnia zabudowy. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. i Z. Ł., domagając się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania z zaleceniem dokonania uzgodnień z zarządcą drogi w zakresie wykonania odrębnego zjazdu. Skarżący powtórzyli zarzuty podniesione uprzednio w odwołaniu. Nadto podnieśli, że nieprawidłowe jest stwierdzenie organu odwoławczego, iż "przebudowa" zjazdu skarżących na działce nr [...], mieści się w definicji opisanej w ustawie Prawo budowlane art. 3 pkt 7a. Przepis ten stanowi, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego". Zjazd nie jest drogą - nie można więc mówić o przebudowie zjazdu, kiedy chce się diametralnie zmienić: jego długość, szerokość, powierzchnię zabudowy, czyli parametry charakterystyczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa. Art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ponieważ inwestycja, której dotyczył wniosek A. i M. D., miała być zlokalizowana na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji zasadnie wszczął w niniejszej sprawie - na wniosek inwestorów - postępowanie w celu wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 cyt. ustawy decyzję o warunkach zabudowy właściwy organ wydaje po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z przepisu art. 53 ust. 4 wynika natomiast, iż uzgodnień dokonuje się m. in. z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przede wszystkim wskazać należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, iż "uzgodnienie" wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 listopada 1999 roku (sygn. IV SA 1512/98, Baza Orzeczeń LEX nr 48178) art. 106 § 1 Kpa stanowi, iż współdziałanie organów może następować w różnych formach. Najluźniejszą z nich jest opinia albowiem po jej zasięgnięciu, organ prowadzący postępowanie główne nie jest nią związany. "Uzgodnienie" natomiast wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym – stanowi formę współdziałania o znaczeniu stanowczym, a treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający przesądzić może o treści decyzji, która wydana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (tak też: Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 5 sędziów z dnia 15 lutego 1999 roku, sygn. OPK 14/98, ONSA z 1999 roku, nr 3, poz. 80 oraz w wyrokach z dnia 6 listopada 2003 roku, sygn. II SA/Gd 1859/00, nie publ., z dnia z 12 lutego 1985 roku, sygn. II SA 1811/84, ONSA z 1985 roku, nr 1, poz. 7, z dnia 13 października 1997 roku, sygn. II SA 203/97, ONSA z 1998 roku, nr 4, poz. 120. Taki pogląd wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 578/04, Baza Orzeczeń LEX nr 165035 oraz T. Bąkowski w komentarzu do art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w:] T. Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Zakamycze 2004. Zobacz także S. Biernat "Działania wspólne administracji państwowej" Wrocław 1979, s. 81 i n.; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 1996, s. 468 i n. oraz J. Borkowski, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1997 roku, sygn. V SA 2699/96, OSP 1999, z. 3, poz. 56). Przepis art. 106 § 1 Kpa stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przy czym organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym strony postępowania (§ 2), które mogą wnieść zażalenie na postanowienie, w którym organ zajmie stanowisko (§ 5). Z akt administracyjnych wynika, że w postępowaniach dotyczących uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy z właściwymi organami udział brali jedynie inwestorzy, natomiast pozostałe strony postępowania, w tym skarżący B. i Z. Ł., nie zostały powiadomione przez organ I instancji o zwróceniu się do właściwych organów o uzgodnienie projektu decyzji, nie zostały im także doręczone postanowienia organów współdziałających - zawierające uzgodnienia. Postanowienia zapadłe w trybie art. 106 Kpa są postanowieniami wydanymi w toku tzw. współdziałania organów i ich treść ma niewątpliwie znaczenie przy wydawaniu rozstrzygnięcia głównego. Ponieważ postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 Kpa jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, mają do niego zastosowanie w szczególności art. 7 i art. 10 Kpa. Zatem odstąpienie przez organ administracji od trybu postępowania wynikającego z przepisów art. 106 § 2 Kpa i pozbawienie w ten sposób strony możliwości udziału w postępowaniu - stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć wpływ na wynik sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2003 roku, sygn. akt II SA/Gd 1859/00, nie publ.). W niniejszej sprawie organ zwracając się o uzgodnienia do organów wskazanych w treści art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winien był zawiadomić wszystkie strony postępowania, a nie tylko inwestorów, zaś sprawę rozstrzygnąć dopiero po zajęciu stanowiska przez te organy w drodze ostatecznego postanowienia (art. 106 § 5 Kpa; zob. uchwałę /składu 7 sędziów/ Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 roku, sygn. OPS 8/98, ONSA z 1999 roku, nr 1, poz. 7). Ponieważ Wójt Gminy powyższych czynności nie dopełnił i wydał decyzję o warunkach zabudowy bez umożliwienia wszystkim stronom aktywnego udziału w postępowaniach prowadzonych przed organami współdziałającymi – Sąd stwierdził, że organ I instancji naruszył wyrażoną w art. 10 Kpa zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, z której wynika dla organu administracji publicznej obowiązek zagwarantowania każdej ze stron czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Czynny udział strony w każdym stadium postępowania ma na celu zapewnienie jej wpływu na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 Kpa (tak też: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 marca 1998 roku, sygn. IV SA 1040/96, Baza Orzeczeń LEX nr 45177, z dnia 6 marca 1998 roku, sygn. II SA 1740/97, Baza Orzeczeń LEX nr 43181, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 1998 roku, sygn. IV SA 1678/96, Baza Orzeczeń LEX nr 43805). Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz oraz decyzję organu I instancji wydaną w niniejszej sprawie. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji winien więc mieć na uwadze wskazania Sądu zawarte w treści niniejszego uzasadnienia, a w szczególności rozważania dotyczące czynnego udziału wszystkich stron postępowania w procesie uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy z organami wskazanymi z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.