II SA/Gd 560/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z dnia 30 października 2006 r., nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane. Burmistrz Gminy decyzją z dnia 30 października 2006 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił na wniosek Z. i W. R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie zmiany konstrukcji dachu na działce nr [...] w miejscowości P. W toku postępowania organ ustalił, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki określone w przepisach prawa. Szczegółowe warunki zostały ustalone na podstawie sporządzonej na zlecenie organu analizy zagospodarowania terenu sąsiadującego z przedmiotową działką. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. R., właściciel sąsiedniej działki nr [...], na której znajduje się część przedmiotowego budynku. Zażądał jej uchylenia, wskazując na szereg uchybień popełnionych w toku postępowania administracyjnego. Odwołujący się podniósł brak precyzji w określeniu obrysu badanej działki, bowiem w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy teren planowanej inwestycji oznaczony był literami ABCDEF, natomiast w samej decyzji teren ten oznaczono literami ABCD. Ponadto wyraził wątpliwość co do rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie odwołującego się wyrys planu działek [...] i [...] z dnia 24 października 1977 r. oraz wyrys projektu budowy chlewni zatwierdzony decyzją z dnia 17 października 1980r. nie pokrywa się ze znakami geodezyjnymi ustalonymi na dzień 30 czerwca 2006 r. co do przebiegu linii te działki rozgraniczającej. W związku z powyższym R. R. wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] przez Burmistrza Gminy jest przedwczesne, ponieważ przed Sądem Rejonowym toczy się postępowanie o przywrócenie znaków geodezyjnych oddzielających działki [...] i [...] do stanu pierwotnego (IC 247106). Podniósł ponadto naruszenie przepisów art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ochrony interesów i prawa własności osób trzecich oraz art. 107 § 3 K.p.a. wskazując na lakoniczne uzasadnienie i brak wyjaśnienia, że w sprawie została już wydana jedna decyzja o identycznej treści, która następnie została uchylona. Wskazał także na brak logiki w ustalonych warunkach, w szczególności co do głównej kalenicy równoległej do frontu działki, co w przypadku budynku posadowionego na dwóch odrębnych działkach spowoduje załamanie jego linii architektonicznej. Odwołujący podkreślił, że nie zamierza na swojej działce dokonywać nadbudowy, natomiast zgodnie z decyzją na drugiej połowie domu może powstać nadbudowa o wysokość głównej kalenicy do 11 metrów, co spowoduje zagrożenie dla jego części budynku. Ponadto zwrócił uwagę na niestabilność konstrukcji budynku uniemożliwiającą jakąkolwiek nadbudowę, błędne uwarunkowania architektoniczne, a także pominięcie w koncepcji architektonicznej dachu dwuspadowego równoległego do ulicy dobudowanej przez wnioskodawców klatki schodowej. W piśmie z dnia 14 lutego 2007 r., uzupełniającym odwołanie, R. R. wskazał że z związku z tym, że przedmiotowa zabudowa znajduje się na działce nr [...] i działce nr [...] to w budynku wspólnym przy zniesionej współwłasności granica pomiędzy tymi działkami przebiega wewnątrz tego budynku i tam znajdują się znaki graniczne k/[...]i k/[...]. W ocenie odwołującego się objęty inwestycją budynek nie jest budynkiem bliźniaczym, bowiem na granicy działek nie są posadowione dwie odrębne ściany nośne, więc nie można uznać dwóch lokali w jednym budynku za budynki bliźniacze według Prawa budowlanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 czerwca 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust.1 w związku z art. 64, art. 61, art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja podjęta została w sposób prawidłowy i spełnia wszystkie warunki wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazało Kolegium, organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę dołączył do akt analizę zagospodarowania terenu sąsiadującego z działką nr [...]. Z analizy tej wynikało, że wnioskowana inwestycja jest zgodna w zakresie kontynuacji zabudowy z sąsiadującymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i gospodarczymi. Ustalono bowiem, że budynki istniejące w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej działki są to budynki parterowe z poddaszem użytkowym, kryte dachem dwuspadowym z przewagą kalenic równoległych do ulicy. Kolegium zauważyło także, że interes odwołującego się chroniony jest poprzez art. 5 Prawa budowlanego. W myśl art. 5 ust. 1 Prawa Budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej także w sytuacji, gdy jest to zabudowa bliźniacza. Odnosząc się zaś do kolejnych zarzutów organ drugiej instancji wskazał, że na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych, bowiem w myśl art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dlatego też w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia postępowanie sądowe dotyczące przywrócenia znaków granicznych. Skargę na powyższą decyzję wniósł R. R. żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi ponownie podniósł zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która kontrolowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest dokonanie przez Sąd oceny prawidłowości prowadzonego przez organy administracji publicznej postępowania oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć, przy czym sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obowiązany jest do badania z urzędu, czy zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu skutkującym uchylenie zaskarżonego aktu. Badając zaskarżoną decyzję stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia 30 października 2006 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie zmiany konstrukcji dachu. Podstawową zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.)). W szczególności należy wziąć pod uwagę charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiadującego z planowaną inwestycją. W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Powyższe postępowanie, zgodnie z art. 52 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) wszczynane jest na wniosek inwestora, którego treść określa przedmiot tego postępowania. Wniosek taki powinien zawierać miedzy innymi określenie granic terenu objętego wnioskiem, oraz charakterystykę inwestycji. Obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (art. 61§1 w zw. z art. 63 § 2 K.p.a.). Natomiast jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, istnieje znaczna rozbieżność miedzy żądaniem zawartym we wniosku złożonym przez inwestorów, a treścią decyzji o warunkach zabudowy. Z. i W. R. w treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zawarli żądanie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...], o powierzchni 6,26 ha, położonej w miejscowości P. dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie konstrukcji dachu. Projektowana powierzchnia zabudowy miała wynosić 60 m², a ilość kondygnacji 0,5. Z treści tak sformułowanego wniosku jednoznacznie wynika, że inwestorzy zamierzali nadbudować dach jedynie na części budynku znajdującym się na należącej do nich działce nr [...]. Ustalenie to powinno zostać odzwierciedlone zarówno w treści analizy dotyczącej sposobu zagospodarowania terenu sąsiadującego, jak też w treści decyzji. W szczególności organy powinny były uwzględnić szczególny charakter przedmiotowego budynku, który nie stanowiąc zabudowy bliźniaczej częściowo znajduje się na działce będącej własnością wnioskodawców działce nr [...], a częściowo zaś na należącej do skarżącego działce nr [...]. Należy przyznać rację organom, że na etapie postępowania o wydawanie decyzji o warunkach zabudowy nie bada się stosunków własnościowych. Jednakże w przedmiotowej sprawie sprawa własności budynku ma znaczenie dla ustalenia treści wniosku inwestorów i nie można jej pominąć. Z treści wniosku wynika bowiem, że inwestorzy zamierzają nadbudować dach jedynie na części budynku znajdującym się na należącej do nich działce i jedynie takiej inwestycji (domu jednorodzinnego pokrytego częściowo dachem dwuspadowym) powinny dotyczyć wydane przez organ warunki. Z analizy zagospodarowania terenu sąsiadującego z działką nr [...] wynika, że na sąsiadującym terenie na budynkach występują dachy dwuspadowe o określonych parametrach, co stało się podstawą ustalenia, że inwestor może zrealizować przedmiotową inwestycję. Z opracowania nie wynika jednakże, czy na sąsiadującym terenie występują budynki podobne do planowanego zamierzenia, czyli domu jednorodzinnego pokrytego częściowo dachem dwuspadowym. Dopiero takie ustalenie dałoby odpowiedź na pytanie, czy po zrealizowaniu planowana inwestycja nie zakłóci ładu architektonicznego okolicy. W niniejszej sprawie organy obu instancji, w szczególności organ odwoławczy, zaniedbały obowiązek rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego poprzez nie przeanalizowanie treści wniosku w kontekście zapadłego w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnięcia, czym naruszyły przepisy art. 7 i 77 K.p.a.. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz Gminy winien dokonać analizy zagospodarowania terenu sąsiadującego z przedmiotową działką, biorąc pod uwagę rozważania zawarte w treści uzasadnienia.