II SA/Gd 560/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 6 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę. A. (dalej jako Spółka) złożyła skargę na decyzję Wojewody z 6 lipca 2018 r. w której organ ten wniósł sprzeciw w odniesieniu do zgłoszonych przez Spółkę robót budowlanych, polegających na montażu szaf telekomunikacyjnych outdoor u podstawy istniejącej wieży oraz montażu wsporników, anten, kabli i urządzeń na istniejącej wieży stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [..], obr. M. Decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: A. zgłosiła Staroście zamiar montażu szaf telekomunikacyjnych outdoor u podstawy istniejącej wieży oraz montażu wsporników, anten, kabli i urządzeń na istniejącej wieży stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [..], obr. M. Inwestor do wniosku dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z kwalifikacją przedsięwzięcia oraz graficzną analizą obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2. Po przeanalizowaniu przedłożonego projektu organ stwierdził, że inwestycja polega na montażu na istniejącej wieży kratowej typu BOT-E2/48 o wysokości całkowitej 49,95 m n.p.t, posiadającej 12 anten sektorowych i 5 anten radioliniowych, dodatkowych 3 anten sektorowych i 1 anteny radioliniowej, a także wsporników pod ww. anteny, podestu w dolnym poziomie anten, drabinki kablowej wraz z daszkiem oraz kabli. Natomiast u podnóża wieży na wygrodzonym terenie planowany jest montaż szaf telekomunikacyjnych outdoor (siłownia, FCOA, TRM). Zdaniem organu pierwszej instancji zakres robót związanych z powyższą inwestycją znacznie przekracza ramy montażu i powinien zostać zakwalifikowany jako przebudowa w rozumieniu art. 3 ust. 7a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej p.b.). Przebudowa jest jedną z postaci robót budowlanych, które zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 p.b. wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, chyba że przepis szczególny rozstrzyga inaczej. Przepis szczegółowy musiałby wprost wskazywać, że nie wymaga pozwolenia na budowę przebudowa obiektu budowlanego dokonana na skutek umiejscowienia na nim antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych. Tymczasem z przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy wyłącznie działania polegającego na instalowaniu na obiektach budowlanych antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych. Zdaniem organu, zamontowanie 3 anten sektorowych i 1 anteny radioliniowej wraz ze wspornikami, okablowaniem i szafami telekomunikacyjnymi prowadzi niewątpliwie do zmiany parametrów użytkowanych stacji bazowej, w tym mocy sumarycznej zamontowanych anten, a w konsekwencji stanowi przebudowę, wymagającą pozwolenia na budowę. Decyzję wydano na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. Od decyzji Starosty odwołanie złożyła A., domagając się jej uchylenia. Jak wynika z treści odwołania według Spółki planowane przedsięwzięcie mieści się w dyspozycji przepisów art. 29 ust. 7 p.b. (montaż szaf telekomunikacyjnych) i art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. (montaż anten, wsporników 8i kabli na istniejącej wieży), przez co nie wymaga pozwolenia na budowę. Wojewoda w decyzji z dnia 6 lipca 2018 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy Prawo budowlane określają, które przedsięwzięcia inwestycyjne wymagają pozwolenia na budowę, które jedynie zgłoszenia, a jakie prace nie podlegają rygorom Prawa budowlanego. Art. 28 p.b. ustanawia ogólną zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadniczy problem w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowego zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji, tj. ustalenia, czy przedmiotowe roboty mogą zostać zrealizowane w trybie zgłoszenia, czy wymagają pozwolenia na budowę. Jak stwierdził Wojewoda, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym. Ustawodawca posługuje się nim natomiast, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 p.b.). W odniesieniu do części z nich (pkt 14, 15 cyt. przepisu), wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. Zdaniem Wojewody, to doprecyzowanie, szczególnie w odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, że analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. W konsekwencji, roboty budowlane polegające na wykonaniu modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej (na istniejącej wieży kratowej typu BOT-E2/48 o wysokości 48 m) w następujący sposób: dołożenie 3 szt. dodatkowych anten sektorowych pracujących w pasmach 900/800 i jednej anteny linii radiowej umieszczonych na projektowanych wspornikach stalowych, montaż drabiny kablowej, montażu szaf telekomunikacyjnych u podstawy wieży, w ocenie Wojewody, nie mogą być kwalifikowane przez pryzmat zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. Analiza sposobu oraz zakresu wykonania objętych zgłoszeniem prac budowlanych nie pozwala bowiem zakwalifikować tych prac do kategorii "instalowania", obejmuje bowiem znacznie szerszy zakres robót niż samo "instalowanie", a zatem wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Według Wojewody instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 15 p.b. ma miejsce wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Zgodnie z treścią art. 3 pkt. 7a p.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jeśli zamontowanie dodatkowych anten skutkować będzie zmianą parametrów użytkowych stacji bazowej telefonii komórkowej, to działanie takie będzie spełniać wymogi zakwalifikowania planowanej inwestycji jako przebudowy obiektu budowlanego. Jednocześnie, jak podkreślił Wojewoda, w art. 29 ust. 1 i art. 30 ust. 1 pkt. 2 p.b. ustawodawca jasno określił, które obiekty nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. W ust. 2 z kolei wyraźnie wskazuje, jakie obiekty podlegające przebudowie nie wymagają pozwolenia na budowę. Budowa stalowej konstrukcji wieży telefonii komórkowej zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zatem należy przyjąć, że jej przebudowa, jak również rozbudowa, wymaga także uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. W skardze na powyższą decyzję Spółka domaga się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła: 1) obrazę przepisów prawa materialnego - art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące uznaniem, że planowane przez odwołującego się zamierzenie stanowi przebudowę istniejącego obiektu odmawiając mu charakteru prac polegających na instalowaniu nowych urządzeń, a zatem nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę; 2) obrazę przepisów prawa procesowego, mającą istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na błędnym zastosowaniu tego przepisu i utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji; b) art. 7 w związku z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organy obu instancji dowodu z opinii biegłego celem ustalenia, czy planowana przez skarżącą inwestycja może w sposób znaczący oddziaływać na środowisko wobec powzięcia przez organy wątpliwości co do tej kwestii i tym samym nie dokonanie ustaleń w stopniu umożliwiającym jednoznaczne rozstrzygnięcie kwestii czy planowana inwestycja stanowi przebudowę stacji bazowej tj. czy zmienia parametry użytkowe stacji, w szczególności czy zmienia sumaryczną moc zamontowanych na obiekcie anten. W uzasadnieniu skargi wskazano, że termin "instalowanie" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., niezdefiniowany w ustawie, oznacza czynność o charakterze technicznym, polegającą zarówno na połączeniu różnych elementów w jedną całość, umożliwiającą wykorzystanie konstrukcji zgodnie z przeznaczaniem, jak i zamontowaniu całej konstrukcji na jakimś obiekcie budowlanym. Ustawodawca równolegle posługuje się terminem "montaż", który, zdaniem skarżącej, ustawodawca stosuje zamiennie z pojęciem "instalowania". Użyty w art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. termin "instalowanie" nie obejmuje wykonywania nowego obiektu budowlanego, lecz zawiera takie prace budowlane, które są związane z już istniejącym obiektem. Jeżeli więc wykonanie jakichś robót budowlanych ma być zakwalifikowane jako instalowanie, to wówczas powinno nastąpić przymocowanie (połączenie, przyłączenia) urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenia struktury obiektu "podstawowego". W niniejszym stanie faktycznym całość robót objętych zgłoszeniem ma być wykonana tylko na istniejącym już obiekcie i polegać na połączeniu nowoinstalowanych urządzeń bez naruszania struktury istniejącej stacji bazowej. Zdaniem skarżącej organ oparł się na arbitralnym stwierdzeniu, że zgłoszone prace zmierzają do przebudowy istniejącego obiektu, gdyż zmianie mają ulec jej parametry. Skarżący takiemu twierdzeniu stanowczo zaprzecza. W zaistniałej sytuacji organ winien wydanie decyzji poprzedzić przeprowadzeniem dowodu z dowodu z opinii biegłego celem ustalenia czy planowana inwestycja może w sposób znaczący oddziaływać na środowisko wobec powzięcia przez organy wątpliwości co do tej kwestii, tj. weryfikacji czy wykonanie prac budowlanych objętych zgłoszeniem zmienia parametry użytkowe stacji, w szczególności czy zmienia sumaryczną moc zamontowanych na obiekcie anten. Organ powyższych czynności zaniechał, co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych skutkujących wydaniem zaskarżonej decyzji. Co więcej, zdaniem skarżącej, organ winien był skorzystać z art. 30 ust. 3 p.b. i zobowiązać skarżącą do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia a nie zgłaszać sprzeciw, który jest instytucją bardziej uciążliwą dla strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona według tych zasad kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody doprowadziła sąd do wniosku, że wydano ją zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, prawidłowo stosując przepisy prawa materialnego do kompleksowo ustalonego i wszechstronnie ocenionego stanu faktycznego sprawy. Sądowej kontroli poddano decyzję Wojewody, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia robót polegających na montażu szaf telekomunikacyjnych outdoor u podstawy istniejącej wieży oraz montażu wsporników, anten, kabli i urządzeń na istniejącej wieży stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [..], obr. M. Organy obu instancji uznały bowiem, że określone w zgłoszeniu roboty stanowią przebudowę, której wykonanie uzależnione jest od uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący zaś stanowisko to kwestionuje podnosząc, że całość przedmiotowych robót ma być wykonana tylko na istniejącym już obiekcie i będzie polegać na połączeniu nowoinstalowanych urządzeń bez naruszania struktury istniejącej stacji bazowej, a zatem roboty te należy kwalifikować jako instalowanie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., co oznacza, że na ich przeprowadzenie nie jest wymagana pozwolenie na budowę. Zdaniem sądu stanowisko zaprezentowane przez stronę skarżącą jest błędne, natomiast prawidłowość poglądu wyrażonego przez orzekające w sprawie organy znajduje oparcie zarówno w przepisach prawa materialnego jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podstawą prawną kwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej p.b.). Ogólną zasadą, wypływającą art. 28 ust. 1 p.b. jest to, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady przewidziane w art. 29 obejmują też sytuację, na którą powołuje się Spółka, t.j. ust. 1 pkt 15 tego przepisu, który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że "instalowanie", o którym mowa w tym przepisie ma miejsce tylko wówczas, gdy umiejscowienie konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy obiektów, na których są instalowane. W przypadku zaś, gdy mamy do czynienia z robotami, które wprawdzie dotyczą lokalizowania tego typu instalacji, lecz będą prowadzić będą do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, należy kwalifikować je jako przebudowę, a nie instalację, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. Z opisu planowanego przedsięwzięcia prawidłowo ustalonego przez organy wynika, że inwestor zamierza wykonać "modernizację" stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącej wieży kratowej poprzez dołożenie 3 sztuk dodatkowych anten sektorowych pracujących w pasmach 900/800 i jednej anteny linii radiowej umieszczonych na projektowanych wspornikach stalowych, montaż drabiny kablowej, montaż szaf telekomunikacyjnych u podstawy wieży, a także poprzez wykonanie ogrodzenia i utwardzenie terenu pod szafy telekomunikacyjne. Tak opisane roboty budowlane zostały uznane przez organy za co najmniej za przebudowę i stanowisko to w ocenie sądu jest trafne. Przebudową w myśl art. 3 pkt 7a p.b. są bowiem takie roboty, których efektem jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu. Przebudowa jest jedną z postaci robót budowalnych, a te wymyśl art. 28 ust. 1 p.b. wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, chyba że przepis szczególny inaczej rozstrzyga to zagadnienie. Dokonując więc kwalifikacji zgłoszonych przez inwestora robót należało w pierwszej kolejności zbadać, przy uwzględnieniu charakteru przedmiotowego obiektu, czy na skutek zgłoszonych robót doszło do zmiany sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten, zmiany parametrów obiektu lub też emitowanego przez stację pola elektromagnetycznego. Przeprowadzona przez organy analiza w tym zakresie doprowadziła do prawidłowych wniosków, że zamontowanie 3 dodatkowych anten sektorowych i 1 anteny radioliniowej, a także wsporników pod te anteny oraz montaż szaf telekomunikacyjnych prowadzić będzie do zmiany parametrów użytkowych stacji bazowej - w szczególności dojdzie do zwiększenia sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten. Skoro zatem na skutek przeprowadzonych robót dojdzie do zmian w zakresie parametrów urządzenia, to działania inwestora spełniać będą wymogi przebudowy, a nie - jak chce tego inwestor - instalowania urządzeń na istniejącym obiekcie. Stanowisko to jest zasadne tym bardziej, że cechą charakterystyczną stacji bazowych jest m.in. ilość anten sektorowych co oznacza, że zwiększenie ich ilości i zamontowanie dodatkowych anten należy kwalifikować nie jako instalację nowych urządzeń, lecz przebudowę istniejącej stacji poprzez zmianę charakterystycznego parametru ilości anten. Ponadto podkreślić trzeba, że użyty w art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. zwrot "instalowanie" dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owych antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, i na których mają one być zamontowane. Tymczasem w niniejszej sprawie urządzenia "instalowane" będą nie na obiekcie jak wymaga tego omawiany przepis, lecz na istniejącej już antenie, dla której obiekt budowlany jest nośnikiem. W rzeczywistości więc w przedmiotowej sprawie chodzi o montaż dodatkowych anten i urządzeń na istniejącej stacji bazowej, które to działanie nie spełnia przesłanek umożliwiających uznanie ich za roboty zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zwolnienie to nie może mieć miejsca w niniejszej sprawie tym bardziej, że kwestionowane roboty dotyczą stacji bazowej telefonii komórkowej, a budowa takiej stacji co do zasady wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W orzecznictwie zaś uznaje się, że w sytuacji, gdy nie ma wątpliwości, że budowa stacji bazowej przez inwestora możliwa jest po uzyskaniu pozwolenia na budowę, to również jej przebudowa wymaga uzyskania decyzji w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14, LEX nr 2111135). Stacja bazowa telefonii komórkowej jest bowiem budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, przez którą należy rozumieć połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. Wszelkie zatem prace dotyczące tak stacji, jak i jej części wymagają, aby inwestor legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę. Reasumując, zdaniem sądu organy administracji prawidłowo uznały, że zgłoszone przez stronę skarżącą prace nie polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowalnych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., a zatem nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Stacja bazowa telefonii komórkowej wraz z antenami oraz urządzeniami służącymi do ich sprawnego działania jest obiektem budowlanym, a montowanie kolejnych instalacji radiokomunikacyjnych, stanowi jej przebudowę. W tym stanie rzeczy organy zasadnie uznały, że realizacja robót w zakresie określonym przez inwestora nie była zwolniona od uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie podlegała zgłoszeniu. W myśl art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej, do którego wpłynęło zgłoszenie robót wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji rozpoznający przedmiotowe zgłoszenie Starosta, po prawidłowym zakwalifikowaniu robót jako przebudowy wymagającej uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, był uprawniony do wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia. Także organ odwoławczy kontrolując działanie organu pierwszej instancji i uznając, że było ono prawidłowe, nie naruszył prawa w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto sąd, działając z urzędu w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a, nie dopatrzył się także innych naruszeń prawa, które obligowałyby go do wydania orzeczenia eliminującego z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję. Z tych względów zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organy powołanych w niej przepisów prawa materialnego nie są trafne, jak też nie było konieczności pozyskiwania dodatkowych dowodów na ustalenie charakteru robót budowlanych związanych z niniejszym przedsięwzięciem, wobec czego organy nie naruszyły też przepisów procesowych. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.