II SA/Gd 561/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowania gazociągu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2009 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 10 marca 2009r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 59 ust. 5 i art. 55, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300/250 pr 6,3 Mpa relacji Bytów-Słupsk-Redzikowo, obejmującego teren Gmin Bytów, Borzytuchom, Kołczygłowy i Trzebielino. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż w dniu 24 lutego 2009r. wpłynęło zawiadomienie Spółki A o zakończeniu budowy wraz z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie gazociągu wysokiego ciśnienia realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę Bytowskiego decyzją nr [...] z dnia 16.09. 1999r. i przeniesienia decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 23.01.2009r. Organ nadzoru budowlanego w przedmiocie gazociągu wysokiego ciśnienia zrealizowanego na podstawie ww. pozwolenia na budowę prowadzi postępowanie administracyjne w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane pod numerem rejestru [...], gdyż podczas kontroli przedmiotowego obiektu budowlanego przeprowadzonej w dniu 06.01.2009r. stwierdził prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Postępowanie to zakończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia kontroli, gdyż pozwolenie na budowę zostało wydane w 1999 roku. Z dokumentów dostarczonych - inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wynika, iż występują istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w przebiegu gazociągu do 70 m od zaprojektowanej trasy. Wobec powyższego zgodnie z art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane organ odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego gazociągu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka A wnosząc o uchylenie decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem ewentualnie uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżąca zarzuciła sprzeczność istotnych ustaleń będących podstawą wydanej decyzji z materiałem zgromadzonym w sprawie poprzez przyjęcie, że odstępstwa w przebiegu gazociągu mają charakter istotny, gdy tymczasem z zebranej dokumentacji jednoznacznie wynika, ze odstępstwa te są nieistotne. W sposób rażący przekracza to granice swobodnej oceny dowodów i narusza art. 80 Kpa. Nadto zarzuciła naruszenie art. 76 § 1, art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 Kpa. W uzasadnieniu odwołania zarzuciła, że w decyzji brak jest wskazania jakie konkretnie odstępstwa od pozwolenia na budowę stwierdził organ oraz dlaczego odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym przez inwestora na okoliczność nieistotności tych odstępstw. Decyzją z dnia 15 lipca 2009r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że istotne znaczenie ma to, że w sprawie robót związanych z budową gazociągu zostało wszczęte odrębne postępowanie administracyjne z uwagi na realizację gazociągu ze zmianami, polegającymi na miejscowych zmianach przebiegu trasy gazociągu. Postępowanie to zostało wszczęte na wniosek jednego z właścicieli działek, przez które przebiega przesunięta część gazociągu z dnia 13.10.2008r., czyli przed złożeniem przez inwestora wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Stwierdzenie w odrębnym postępowaniu administracyjnym faktu wykonania inwestycji z istotnymi odstępstwami będzie skutkowało przeprowadzeniem procedury kończącej się decyzją zatwierdzającą projekt budowlany zamienny (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). W decyzji takiej nakłada się obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W ocenie organu odwoławczego powyższe potwierdza, iż w zaistniałej sytuacji prawnej rozpatrzenie wniosku z dnia 24.02.2009r. nie może skutkować wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z art. 59 ust.5 ustawy Prawo budowlane z 1994r. właściwy organ z zastrzeżeniem ust.2 i 3 odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust.1 i w art.57 ust. 1-4. Przepisy art.51 stosuje się odpowiednio. Ponieważ w sprawie zostało już wszczęte postępowania administracyjne w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego (właściwe dla przypadku realizowania inwestycji z istotnymi odstępstwami) dlatego rozpatrując wniosek inwestora z dnia 24.02.2009r. uzasadniona jest odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, iż zaskarżona decyzja jest prawnie uzasadniona. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących kwalifikacji dokonanych zmian, które w ocenie inwestora są odstępstwami nieistotnymi organ stwierdził, że wszelkie zgłaszane argumenty i dowody winny być uwzględnione w toczącym się odrębnym postępowaniu w sprawie budowy gazociągu z odstępstwami. Natomiast gdyby w tym postępowaniu, w następstwie oceny zebranego materiału dowodowego organ I instancji uznał, że dokonane zmiany nie mają charakteru odstępstw istotnych, winien orzec o braku podstaw do nałożenia na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 obowiązku wykonania dokumentacji zamiennej, a inwestor w takim przypadku powinien wystąpić z ponownym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka A domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 59 ust. 1, art. 59 ust. 5 i art. 51 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2, art. 79, art. 10, art. 9, art.76 § 1, art. 77 § 1 i art. 7 Kpa. Skarżąca stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Na mocy tej regulacji do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przez dniem wejścia w życie wspomnianej nowelizacji wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Jednakże organ pominął, że w tej sytuacji wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu musi być poprzedzone protokolarnym stwierdzeniem na miejscu budowy zgodności obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. Wynika to z treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną wyżej opisaną ustawą z dnia 07.07.1994 r. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego, wbrew przywołanej normie, nie dokonały opisanych w niej czynności. Art. 59 ust. 5 przywołanej ustawy opisuje w sposób wyczerpujący przesłanki wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego odnosząc je do niespełnienia wymagań określonych wart. 59 ust. 1 oraz art. 57 ust. 1-4 ustawy, które polegają na pozytywnych wynikach przeprowadzonej przez organ obligatoryjnej kontroli obiektu oraz na dołączeniu przez inwestora do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu dokumentacji związanej z budową. Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarżąca dostarczyła organowi wszelkie dokumenty wymagane ww. art. 57 ust. 1-3, zaś organ, z przyczyn leżących po jego stronie nie przystąpił do protokolarnego stwierdzenia zgodności budowy z projektem (czego negatywne skutki nie mogą jednak obciążać strony postępowania). Co więcej - w toku niniejszego postępowania - ani w l, ani też w II instancji - nie stwierdzono istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, jak zresztą wprost wynika z treści uzasadnienia organu II instancji. Nie było również - wbrew poglądowi organu II instancji - podstaw do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 59 ust. 5 omawianego aktu prawnego z powołaniem się na ewentualne przyszłe ustalenia odrębnego postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, albowiem przepisy postępowania administracyjnego nie dopuszczają możliwości ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie na podstawie samego faktu zawiśnięcia innej sprawy. Jeżeli natomiast organ uznał za rzecz oczywistą zależność obu postępowań - winien on na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie - do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Wątpliwości budzi również zastosowanie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji art. 51 ustawy Prawo budowlanego. W ocenie skarżącej z literalnego brzmienia art. 59 ust. 5 ustawy wynika jednoznacznie, że odpowiednie zastosowanie art. 51, o jakim tam mowa uaktualnia się dopiero po wydaniu decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie obiektu na skutek uznania, że w istocie doszło do niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i wart. 57 ust. 1-4 i. Stosowanie zaś art. 51 na etapie wydawania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Niniejsza sprawa dotyczy wniosku Spółki A o udzielenie pozwolenia na użytkowanie gazociągu wysokiego ciśnienia zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 16 września 1999r. i przeniesienia decyzji pozwolenia na budowę z dnia 23 stycznia 2009r. Art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Stosownie do treści ustępu 5 art. 59 właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie pozwolenie na budowę zostało wydane w 1999 roku. Art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw stanowi, że do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 11 lipca 2003r., wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Przede wszystkim stwierdzić należy, że w razie wykonania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami zachodzi podstawa do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a następnie odpowiedniego zastosowania art. 51 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w kwestii wykładni przepisu art. 59 ust. 5 w związku z przepisami art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane stwierdził, że zarówno brzmienie tego przepisu jak i jego cel zdają się nie pozostawiać wątpliwości, że inwestor, który dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie może oczekiwać, że otrzyma pozwolenie na użytkowanie bez doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zatem - stosownie do brzmienia przepisu art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego - inwestor nie spełnił wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4 tego Prawa, właściwy organ jest zobowiązany do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie (wyrok z dnia 16 stycznia 2009r., II OSK 1882/07 opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne znaczenie w niniejszej sprawie miało zatem ustalenie czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, czy też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę. W kwestii tej istnieje spór między stronami. Okoliczności dotyczące sposobu wykonania robót budowlanych powinny zostać wyjaśnione przez organ prowadzący postępowanie. Skarżąca zarzuciła w skardze, że w toku postępowania administracyjnego organy nie stwierdziły istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nadto nie było podstaw do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego z powołaniem się na ewentualne przyszłe ustalenia odrębnego postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ I instancji stwierdził, że w przedmiocie gazociągu wysokiego ciśnienia zrealizowanego na podstawie ww. pozwolenia na budowę prowadzi postępowanie administracyjne w trybie art. 51, gdyż podczas kontroli przedmiotowego obiektu budowlanego przeprowadzonej w dniu 06.01.2009r. stwierdził prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Postępowanie to zakończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Organ stwierdził nadto, że dostarczonych dokumentów - inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wynika, iż występują istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w przebiegu gazociągu do 70 m od zaprojektowanej trasy. W uzasadnieniu decyzji brak jest natomiast konkretnych i precyzyjnych ustaleń pozwalających na kontrolę prawidłowości takiego stwierdzenia. Powyższe ustalenia zakwestionowała skarżąca spółka w odwołaniu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził natomiast, że istotne znaczenie ma to, że w sprawie robót związanych z budową gazociągu zostało wszczęte odrębne postępowanie administracyjne z uwagi na realizację gazociągu ze zmianami, polegającymi na miejscowych zmianach przebiegu trasy gazociągu. Organ odwoławczy nie dokonał żadnych własnych ustaleń w tym zakresie. Niewyjaśnienie przez organ okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy uchybia przepisom art. 7 , 77 § 1 oraz 80 Kpa. Prowadzące postępowanie administracyjne organy, a więc zarówno organ pierwszej, jak i organ drugiej instancji, obowiązane są przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że organy powinny podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Wskazane powyżej uchybienia miały w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec braku precyzyjnych ustaleń odnośnie faktycznego przebiegu przedmiotowego gazociągu oraz porównania z jego zaprojektowanym przebiegiem wynikającym z zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwoleniem na budowę, Sąd nie jest bowiem w stanie dokonać kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.