II SA/Gd 562/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Marta Went po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lutego 2005 r., nr[...]. 2. stwierdza nieważność decyzji Wójta Gminy Nr [...] z dnia 16 września 1996 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji zadania polegającego na wypełnieniu szkieletu hali ścianami osłonowymi dla uruchomienia produkcji palet oraz wydzielenie w jej części lokalu mieszkalnego, w części ustalającej warunki zabudowy dla realizacji na tym terenie lokalu mieszkalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 lutego 2005 r., na podstawie art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 3, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku W. M. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy . z dnia 16 września 1996 r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wypełnieniu ścianami osłonowymi szkieletu hali dla uruchomienia produkcji palet oraz wydzielenia w jej części lokalu mieszkalnego na terenie działki nr 255/6 w C. odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że opisaną wyżej decyzją ostateczną Wójt Gminy, na wniosek inwestora J. F. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wypełnieniu ścianami osłonowymi szkieletu hali dla uruchomienia produkcji palet oraz wydzielenia w jej części lokalu mieszkalnego na działce nr 255/6 w C. Organ administracji wyższego stopnia wskazał, że obowiązujący w dacie wydania tej decyzji miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy C. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy z dnia 19 lipca 1993 r. Nr V/28/93 (Dz. Urz. Woj. Słupskiego Nr 18, poz. 172 ze zm.) przewidywał, że działka nr 255/6, znajdująca się na terenie oznaczonym w planie symbolem Ce6P, przeznaczona była jako "teren istniejących i rezerwowych terenów dla funkcji uciążliwych (przemysł, bazy składy itp.)". Rozpatrując Wniosek W. M. o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji ostatecznej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w sprawie tej konieczne jest dokonanie oceny stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania tej decyzji. Stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko wówczas, gdy badane rozstrzygnięcie dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oceniając wniosek skarżącej organ nadzoru stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji w jakiejkolwiek części naruszała ustalenia przytoczonego wyżej planu miejscowego. W ocenie Kolegium "sprzeczność taka zachodzi tylko wówczas, gdy treść planu wyraźnie i jednoznacznie wyklucza możliwość zrealizowania planowanej budowy, tzn., że plan zawiera wyraźny nakaz lub zakaz uniemożliwiający realizację określonej inwestycji." Analizując przedstawione wyżej zapisy planu dla terenu oznaczonego symbolem Ce6P "odczytywanie przeznaczenia terenu zapisanego w planie powinno być zatem dokonywane przy zastosowaniu nie tylko wykładni literalnej, ale celowościowej. Oznacza to, że na terenie przeznaczonym na określony cel nie można odmówić prawa realizacji obiektu o funkcji nie zmieniającej przeznaczenia terenu, choćby nawet dosłowne brzmienie planu nie wskazywało wprost na możliwość wzniesienia na tym terenie takiego obiektu." W konsekwencji organ nadzoru uznał, że na terenie przeznaczonym w planie dla funkcji uciążliwych (przemysł, bazy składy itp.) dopuszczalna była realizacja lokalu mieszkalnego, gdyż, "nie może być uznane za sprzeczne z planem przedsięwzięcie, które w planie tym nie zostało ujęte i nazwane" (por. str. 3 decyzji). W. M. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzuciła naruszenie prawa polegające na nieuwzględnieniu sposobu zabudowania jej sąsiedniej działki nr 241/9, na której znajduje się stacja benzynowa, co wyklucza na tym terenie funkcje mieszkalną. Odwołująca się zarzuciła organom administracji tolerowanie naruszeń prawa przez Gminę, która wydawała szereg decyzji sprzecznych z ustaleniami obowiązującego planu. Nie uwzględniając tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 28 kwietnia 2005 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jego podjęcia. Organ odwoławczy wskazał, że niedopuszczalne byłoby zrealizowanie na tym terenie inwestycji o charakterze mieszkaniowym jako funkcji podstawowej. Teren ten bowiem został przeznaczony pod funkcje uciążliwe (przemysł, bazy, składy). Nie ma natomiast podstaw prawnych do pozbawienia właściciela terenu realizującego na nim funkcje zgodne z planem, to jest przemysłu uciążliwego, możliwości zaspokojenia jego uzasadnionych potrzeb mieszkaniowych. W. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której ponawiając zarzuty odwołania wskazała, że organy administracji w poszczególnych decyzjach wydawanych w tej sprawie wskazywały na różne przeznaczenie działek zlokalizowanych na terenie oznaczonym ciągle tym samym symbolem Ce6P. Odnosi się to w szczególności do będącej przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 16 września 1996 r. nr[...], w której fałszywie wskazano, że działka nr 255/6 stanowi teren zabudowy siedliskowej, mieszkaniowej, usługowej, handlowej i wytwórczej, podczas gdy w dacie jej wydania działka ta, jak wielokrotnie wskazano wyżej oznaczona symbolem Ce6P, przeznaczona była wyłącznie pod funkcje uciążliwe. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest opisana wyżej decyzja organu wyższego stopnia, której przedmiotem było badanie, czy istnieją określone w przepisach prawa przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 16 września 1996 r. nr [...], dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji. Postępowanie to wszczęto na wniosek skarżącej, która generalnie formułowała dwa zarzuty, tj. sprzeczność decyzji z planem oraz fałszowanie dokumentów. Podzielić należy pogląd organu wyższego stopnia, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji właściwy organ zobowiązany jest uwzględnić stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania tej decyzji oraz ocenić, czy istnieją określone w prawie, w tym przypadku w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. oraz w przepisach cytowanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia. W postępowaniu nadzorczym organ administracji związany jest normami wynikającymi z k.p.a., a zatem jest zobowiązany w pierwszej kolejności do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. art. 7 k.p.a.) oraz przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego, jak tego wymaga przepis art. 77 § 1 k.p.a. Z akt sprawy oraz wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika wprost, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zapoznało się z całością materiału dowodowego zebranego w sprawie, a zatem nie podjęło wszystkich kroków niezbędnych dla właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawnego. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto stwierdzenia, które są sprzeczne z treścią decyzji pierwotnej oraz ustaleniami planu. A wszystko to związane jest z nieuwzględnieniem stanowiska strony skarżącej zawartego w szeregu pism, w których pełnomocnik W. M. wskazywał, że w pierwotnej decyzji sfałszowano ustalenia planu. Aby prawidłowo ocenić zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności SKO powinno w pierwszej kolejności zapoznać się z treścią decyzji Wójta Gminy z 16 września 1996 r., nr [...], której zgodność z prawem miała być przedmiotem oceny tego organu administracji. W tym miejscu przytoczyć należy treść tej decyzji, która ma zupełnie inne brzmienie niż to, jakie wskazano w decyzji organu pierwszej instancji z 23 lutego 2005 r. (k.9). W decyzji Wójta Gminy z 16 września 1996 r. w pkt 2 dotyczącym warunków wynikających z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego wskazano, że "Działka nr 255/6 stanowi teren zabudowy siedliskowej, mieszkaniowej, usługowej, handlowej i wytwórczej." Podstawą tej decyzji były natomiast ustalenia obowiązującego wówczas ogólnego MPZ Gminy z dnia 19 lipca 1993 r. (por. Dz. Urz. Woj. Słupskiego Nr 18, poz. 172 ze zm.), który przewidywał na terenie oznaczonym symbolem Ce6P, tj. na terenie działki nr 255/6, następujące przeznaczenie: "teren istniejących i rezerwowych terenów dla funkcji uciążliwych (przemysł, bazy składy itp.)". Oczywiste jest zatem, że w kwestionowanej przez skarżącą decyzji sfałszowano zapis planu. Natomiast w decyzjach SKO w pierwszej i drugiej instancji, wbrew opisanemu wyżej stanowi faktycznemu, przyjęto, że inwestycja polegająca między innymi na wydzieleniu lokalu mieszkalnego, zlokalizowana na działce nr 255/6, znajdującej się na terenie oznaczonym w planie symbolem Ce6P, jest zgodna z zapisami tego planu. Ustalenie to rażąco narusza prawo, a wywody zawarte w uzasadnieniu obydwu decyzji organu wyższego stopnia, wskazujące na możliwość lokalizacji na tym terenie lokalu mieszkalnego również rażąco naruszają prawo. Jest oczywiste, że jeżeli plan miejscowy, będący przepisem gminnym, przewiduje określony teren do zagospodarowania funkcją uciążliwą (przemysł, bazy, składy), to wyklucza to jednocześnie możliwość lokalizacji na nim budownictwa mieszkaniowego w jakiejkolwiek postaci, w tym wydzielenie lokalu mieszkalnego. Przypomnieć należy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415) plan miejscowy jest przepisem gminnym, a jego ustalenia decydują o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 ustawy). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określała przede wszystkim rodzaj inwestycji oraz warunki wynikające z ustaleń planu miejscowego (por. art. 42 ustawy). Podstawowym obowiązkiem organu ustalającego warunki zabudowy, bądź organu wyższego stopnia badającego zgodność takiej decyzji z planem było porównanie rodzaju inwestycji do przeznaczenia danego terenu w planie. Porównanie w niniejszej sprawie wniosku inwestora z ustaleniami planu dawało prostą i jednoznaczną odpowiedź na to pytanie, iż badana w postępowaniu nadzorczym decyzja w części dotyczącej wydzielenia lokalu mieszkalnego była rażąco sprzeczna z planem. Zgodnie z obowiązującym wówczas przepisem art. 34 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest nieważna. Stosownie do art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 135 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji oraz decyzji Wójta Gminy z dnia 16 września 1996 r., nr [...] w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji lokalu mieszkalnego. Rozstrzygnięcie takie było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.