II SA/Gd 562/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. Z. i A. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 104 i art. 149 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku. J. Z. i A. G. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego nielegalnej realizacji obudowy pompy ciepła przy ul. [...] w S., zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w S. z dnia 29 października 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji odniósł się do zarzutu wnioskodawców, że bez własnej winy nie brali oni udziału w przedmiotowym postępowaniu pomimo, że prowadzone postępowanie dotyczyło ich interesów prawnych. Zażądali podjęcia działań w celu zbadania przyczyn zalewania nieruchomości przy ul. [...] i likwidacji instalacji pompy ciepła. Tymczasem w sprawie robót budowlanych przy ul. [...] w S., w zakresie wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę instalacji grzewczej wykorzystującej tzw. "pompę ciepła", przeprowadzone zostało postępowanie administracyjne, zakończone decyzją z dnia 29 października 2010 r. nakazującą inwestorom wykonanie określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem obudowy pompy ciepła na posesji przy ul. [...] w S. Pomimo że właściciele nieruchomości przy ul. [...] w S. wnosili o likwidację "pompy ciepła" zainstalowanej przy ul. [...], to jednak nie wskazali na konkretny przepis prawa materialnego, w szczególności ustawy Prawo budowlane z którego można by wywieść wprost obowiązek prawny upoważniający do udziału na zasadzie strony. Nie przedłożyli żadnej oceny, opinii lub ekspertyzy, a w pismach składanych w przedmiotowej sprawie nie wykazali w sposób nie budzący wątpliwości negatywnego, ich zdaniem, wpływu pracy "pompy ciepła" przy ul. [...] na stan techniczny nieruchomości przy ul. [...]. W ocenie organu I instancji właściciele posesji przy ul. [...] nie mogli być uznani za stronę postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z instalacją "pompy ciepła" prowadzonych na posesji przy ul. [...] w S., gdyż odległość pomiędzy studnią głębinową zlokalizowaną na terenie przy ul. [...] i granicą posesji przy ul. [...] wynosi ok. 65 m. Pomiędzy posesjami znajduje się droga publiczna ul. [...] oraz posesja przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia 23 maja 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania J. Z. i A. G. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na błąd organu pierwszoinstancyjnego polegający na rozstrzygnięciu sprawy wznowienia postępowania poprzez wydanie odmownej decyzji, podczas gdy w wyniku nowelizacji art. 149 § 3 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Błąd ten w ocenie organu nie miał jednak wpływu na istotę sprawy. Następnie podał, że przy rozpatrywaniu podania o wznowienie postępowania organ administracji publicznej zobowiązany jest ocenić je pod kątem spełniania wymogów formalnych wyszczególnionych w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., tj.: do zbadania, czy podanie zostało wniesione przez stronę postępowania, czy wskazano w nim podstawy prawne wznowienia postępowania i czy podanie wniesiono w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia – przy czym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W przedmiotowej sprawie wniosek zawiera podstawę prawną, został złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym zainteresowani dowiedzieli się o decyzji ostatecznej, jednakże jak ustalił organ I instancji, wniosek nie pochodził od strony w rozumieniu art. 28 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że właściciele nieruchomości położonej 65 metrów od miejsca samowoli budowlanej i oddzielonej od tego miejsca pasem drogi publicznej (ulicą) oraz inna posesją nie dysponują przymiotem strony w postępowaniu w sprawie wykonania obudowy odwiertu wody głębinowej (postępowanie obejmuje wyłącznie tę obudowę). Nie byliby też stronami w sprawie pozwolenia na budowę wyżej opisanej osłony, gdyż stronami w takiej procedurze są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 § 2 ustawy Prawo budowlane). Nie przedstawiono dowodu, że obudowa studni mogła mieć jakikolwiek wpływ na nieruchomość skarżących. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem J. Z. i A. G. zaskarżyli postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Kwestionowanemu rozstrzygniecie zarzucili naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 20 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy Prawo budowlane polegający na błędnym przyjęciu, że skarżącym nie przysługiwał podmiot strony w postępowaniu przez organem I instancji. Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. a art. 28 k.p.a. mającego wpływ na wynik sprawy, polegający na pominięciu przez organ orzekający wniosku dowodowego skarżących o zbadanie przyczyn zalewania nieruchomości przy ul. [...], jak również błędne przeprowadzenie postępowania dowodowego i w konsekwencji błędne uznanie, że skarżący nie są stroną w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący zarzucili organom, że bezpodstawnie przerzuciły na nich obowiązek wskazania przepisów prawa materialnego określający ich status jako strony oraz że to skarżący muszą udowadniać negatywny wpływ pracy "pomp ciepła" przy ul. [...] na stan techniczny nieruchomości przy ul. [...], a w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie maja oni statusu strony postępowania. Równie wadliwe było nie wskazanie przez organy dowodów na podstawie których skarżący nie zostali uznani za stronę. Końcowo skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 61 ustawy Prawo budowlane poprzez uniemożliwienie stronie wykonanie ciążącego na niej obowiązku zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu, co może skutkować uszkodzeniem obiektu w przyszłości. Skarga z dnia 21 czerwca 2011 r. uzupełniona została w piśmie procesowym z dnia 3 sierpnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności czyli kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zgodnie natomiast z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi nie mogą być uwzględnione, gdyż zakwestionowane postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Z przepisu art. 145 § 1 k.p.a. wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Z kolei art. 149 § 3 k.p.a. przesądza, iż odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, za wyjątkiem sytuacji określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., kiedy to wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie strony, o czym stanowi art. 147 k.p.a.. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Dlatego też obowiązkiem organu administracji jest zbadanie zachowanie terminu, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z powszechnie przyjmowanymi w doktrynie i judykaturze poglądami, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, postanowienie o odmowie wznowienia może być wydana jedynie wtedy, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe, to złożenie wniosku przez osobę nie będącą stroną, złożenie go przez osobę nie posiadającą zdolności do czynności prawnych, a działającą bez udziału przedstawiciela ustawowego. Przyczyny przedmiotowe to złożenie żądania po upływie terminu, gdy termin nie został przywrócony, gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego, gdy decyzja nie była ostateczna, gdy wskazano inne niż w art. 145 i 145a k.p.a. podstawy wznowienia (por. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, 2007, wyd. II, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, wyrok NSA z 8 czerwca 1995 r., SA/Po 416/95, Mon.Pol. 1996, nr 7, s. 214, wyrok NSA z 12 października 1998 r., IV SAB 77/98, Lex nr 43765, wyrok NSA z 13 października 1998 r., l S.A. 373/98). W świetle powyższego, złożenie wniosku o wznowienie postępowania przez podmiot nie mający przymiotu strony stanowi przyczynę podmiotową skutkującą wydaniem przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Jak stanowi art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym pojęcie "interesu prawnego", choć nie zdefiniowane normatywnie, opisane zostało w piśmiennictwie i judykaturze gdzie przyjęto, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona – w rozumieniu procesowym – może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że żądanie strony musi mieć podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. Zatem ustalenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływu na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2000 r. III 1876/99 "jeżeli akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej". Badanie interesu prawnego następuje w pierwszym etapie postępowania, kiedy rozstrzyga się o dopuszczalności wznowienia postępowania. W konsekwencji stwierdzenie przez organ administracji publicznej braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy musi skutkować od mową wznowienia postępowania. Sąd podziela w pełni stanowisko organów co do braku interesu prawnego skarżących J. Z. i A. G. do wystąpienia o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 29 października 2010 r.. Jak wynika z akt sprawy, na skutek szeregu pism skarżących, w tym np. pisma z dnia 14 czerwca 2010 r. skierowanego do Prezydenta Miasta w których domagali się interwencji organu nadzoru budowlanego w sprawie zlikwidowania nielegalnej instalacji pompy ciepła na terenie posesji przy ul. [...] w S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w S. wszczął z urzędu postępowanie dotyczące zainstalowania pompy ciepła składającej się ze studni głębinowej służącej do poboru wody, odrębnej studni głębinowej służącej do zrzutu wody, wymiennika ciepła zainstalowanego w jednym z pomieszczeń w budynku mieszkalnym oraz instalacji wodociągowej i instalacji elektrycznej służącej do zasilania urządzeń w energię elektryczną. W toku postępowania przeprowadzono w dniu 29 czerwca 2010 r. i w dniu 3 września 2010 r. wizje lokalne na posesji przy ul. [...] (miejsce zamieszkania wnioskodawców) i przy ul. [...], która wykazała fakt istnienia owych, zrealizowanych bez stosownego pozwolenia instalacji. A. G. i J. Z. nie uznano za stronę przedmiotowego postępowania i zawiadomiono ich jedynie o terminie jego zakończenia. Analiza materiału dowodowego pozwala na ustalenie, że skarżący zasadnie nie zostali uznani za strony postępowania, gdyż zajmowana przez skarżących posesja przy ul. [...] znajduje się w odległości 65 metrów od miejsca zrzutu wody na posesji przy ul. [...]. Dodatkowo obie lokalizacje oddzielone są ul. [...] i nieruchomością przy ul. [...]. Dodać należy, że w postępowaniu o którego wznowienie zabiegają skarżący zbadana została legalność jedynie wykonanego przez D. i L. M. obiektu budowlanego stanowiącego obudowę pompy. Sami skarżący nie przedstawili oceny, opinii lub ekspertyzy o wpływie obudowy pompy ciepła przy ul. [...] na stan techniczny nieruchomości przy ul. [...], zaś same ich stanowisko zaprezentowane w szeregu pism dotyczących sprawy i kierowanych do różnych urzędów zostały wzięte przez organ nadzoru budowlanego pod uwagę. W świetle powyższych faktów nie można uznać, że skarżący mieli interes prawny we wznowieniu przedmiotowego postępowania. Skoro więc skuteczny wniosek o wznowienie postępowania może pochodzić wyłącznie od strony postępowania, a skarżącym prawidłowo nie przyznano takiego przymiotu w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 29 października 2010 r., to decyzja odmawiająca wznowienia postępowania była właściwa. Sąd podziela także pogląd organu odwoławczego, że wydanie przez organ pierwszej instancji odmownej decyzji, podczas gdy w wyniku nowelizacji art. 149 § 3 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. W tej sytuacji skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.