II SA/Gd 563/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia 11 lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę. Wójt Gminy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 11 lipca 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 3 września 2018 r., nr [..], ustalającą na rzecz W. O. i J. O. odszkodowanie za nieruchomość położoną w D., gmina S., oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [..], o pow. 592 m², przejętą pod drogę gminną. Zaskarżone decyzje zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 3 września 2018 r., wydaną na postawie art. 129 ust. 1 i 5 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., Starosta, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, po rozpatrzeniu wniosku małżonków W. i J. O., ustalił na ich rzecz odszkodowanie w wysokości 19.140,00 zł za nieruchomość położoną w D., gmina S., oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [..], o pow. 592 m², dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadził księgę wieczystą [..], a która na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 17 lutego 2017 r. zatwierdzającej podział działki nr [..], z mocy prawa, przeszła na własność Gminy, z przeznaczeniem pod drogę gminną. W pkt 2 decyzji organ wskazał, że do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Wójt Gminy, zaś w pkt 3 - że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy, Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 98 u.g.n., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie Starosty o ustalenie odszkodowania za działkę nr [..] prowadzone było w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Odwołując się do treści tego przepisu, jak również regulacji zawartej w art. 98 ust. 1 u.g.n., Wojewoda wyjaśnił, że nabycie przez podmioty publicznoprawne działek wydzielonych pod drogi następuje, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: 1) wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną (bądź jej poszerzenie); 2) podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego); 3) decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna bądź orzeczenie o podziale jest prawomocne. Analizując powyższe przesłanki organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia 17 lutego 2017 r. Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], m.in. na działkę nr [..]. Zgodnie z zapisami pkt 2 tej decyzji działka o nr [..] została wydzielona na poszerzenie drogi gminnej i z mocy prawa przeszła na własność Gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stałą się ostateczna. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 10 marca 2017 r. Organ odwoławczy wskazał, że przysługujące prawo własności do działki nr [..] Gmina ujawniła w księdze wieczystej nr [..]. Sposób korzystania określony został jako jako "TP-grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych". Tym samym, zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Wojewody, w sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż jak wynika z protokołu uzgodnień z dnia 14 maja 2018 r. właściciele działki nr [..] nie zgodzili się na wysokość odszkodowania proponowaną przez Wójta Gminy. Zatem rokowania zakończono wynikiem negatywnym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie odszkodowania za działkę nr [...] wszczęto wskutek wniosku W. O. i J. O. Wojewoda wskazał, że w rozpatrywanej sprawie został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. B. operat szacunkowy z dnia 31 lipca 2018 r., który stanowił podstawę oszacowania wartości prawa własności przejętej nieruchomości. Wojewoda dokonując analizy formalnoprawnej oraz funkcjonalnej operatu szacunkowego stwierdził, że jest on sporządzony prawidłowo oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Operat jest jasny, logiczny i nie zawiera nieścisłości czy błędów. Rzeczoznawca szczegółowo wyjaśnił zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawę prawną, zatem dokument ten mógł stanowić podstawę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Analizując operat Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca dokładnie przestawił stan i przeznaczenie działki nr [..] w dacie decyzji podziałowej. Uwzględnił brak planu miejscowego na tym terenie i wydanie dla działki nr [...] decyzji o warunkach zabudowy z dnia 25 kwietnia 2016 r., która w pkt 2 ust. 3i przewidywała przeznaczenie fragmentu działki nr [..] od 0,0-5,0 m na całej jej długości pod poszerzenie działki drogowej gminnej nr [..], która uzyskałaby wówczas 10 m szerokości. Potwierdziło to zaświadczenie Wójta Gminy z dnia 17 lutego 2017 r., zgodnie z którym działka nr [..], według decyzji o warunkach zabudowy, przeznaczona była na poszerzenie drogi gminnej. Wobec tego, Wojewoda stwierdził, że przeznaczenie wycenianej nieruchomości zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy jest tożsame z jej alternatywnym przeznaczeniem wynikającym z decyzji podziałowej, co uzasadniało brak potrzeby zastosowania zasady korzyści określonej w art. 134 ust. 4 u.g.n. Rzeczoznawca majątkowy przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele drogowe od dnia 1 marca 2015 r. do dnia określenia wartości przedmiotu wyceny. W tak zakreślonym okresie rzeczoznawca odnotował 9 transakcji sprzedaży nieruchomości najbardziej podobnych do przedmiotu wyceny. Najmniejsza z nich miała powierzchnię 26 m² a największa powierzchnię 457 m². Ceny jednostkowe kształtowały się od 20,00 zł/m² do 50,00 zł/m². Stosując podejście porównawcze, metodę porównania parami, rzeczoznawca określił wartość 1 m² działki nr [..] na kwotę 32,27 zł/m², a wartość prawa własności przedmiotowej działki na kwotę 19.104,00 zł. Organ odwoławczy, odnosząc się do zastrzeżeń Wójta Gminy dotyczących nieruchomości przyjętych do porównań zamiast z rynku lokalnego, to z rynku regionalnego, stwierdził, że nie ma podstaw do skutecznego kwestionowania analizy rynku lokalnego oraz doboru transakcji przyjętych przez rzeczoznawcę do wyceny. Zdaniem Wojewody rzeczoznawca był uprawniony do posłużenia się przy sporządzaniu operatu transakcjami nie tylko z terenu gminy, ale także z terenu powiatu, gdyż pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r., I OSK 1460/12). Dodatkowo wskazał, że rzeczoznawca w piśmie z dnia 17 sierpnia 2018 r. wyjaśnił, iż w toku wyceny przedmiotowej nieruchomości dokonano szczegółowej analizy lokalnego rynku nieruchomości w zakresie przeprowadzonych transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub/i zajętymi pod tereny dróg lub ulic. Obszar rynku lokalnego obejmował gminę S. W związku z tym, że na terenie wyżej określonego rynku nie zanotowano wystarczającej ilości transakcji kupna sprzedaży nieruchomości podobnych, obszarem rynku lokalnego objęto teren gminy S., gminy W., gminy L. oraz gminy L. Dodatkowo wyjaśnił, że transakcje przedłożone przez Urząd Gminy nie zostały przyjęte do zbioru nieruchomości podobnych m.in. ze względu na brak podobieństwa w zakresie powierzchni lub rażąco niską cenę transakcji. W skardze na powyższą decyzję Gmina, wnioskując o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 3 września 2018 r., zarzuciła Wojewodzie wydanie decyzji z naruszeniem prawa, a mianowicie: 1. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy i oparcie swych ustaleń wyłącznie na podstawie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia 31 lipca 2018 r. sporządzonego na zlecenie Starosty przez rzeczoznawcę majątkowego S. B. z całkowitym pominięciem, że skarżący zgłosił szereg różnego rodzaju zastrzeżeń, uchybień i wątpliwości co do prawidłowości sporządzonej opinii, a wątpliwości te nie zostały w sposób logiczny i jednoznaczny wyjaśnione przez rzeczoznawcę majątkowego; 2. art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zupełnie dowolne uznanie przez organ odwoławczy, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy jest wykonany rzetelnie i poprawnie, w oparciu o prawidłowo określony rynek lokalny, poprzedzony szeroką analizą, podczas gdy organ w takim stopniu nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, a w sprawie zaniechano wystąpienia o ocenę operatu do organizacji rzeczoznawców majątkowych; 3. art. 157 u.g.n. poprzez nieuprawnione przyjęcie przez Wojewodę, że wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego jest rzetelna, poprawnie wykonana i właściwie został wybrany rynek lokalny, podczas gdy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych; 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której zachodziły podstawy do uchylenia tej decyzji w całości oraz przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania z uwagi na uchybienia w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego (zaniechanie wystąpienia o ocenę operatów do organizacji rzeczoznawców majątkowych) i oceny dowodu z opinii biegłych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem strony skarżącej, organ dokonał wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, opierając swe ustalenia wyłącznie na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 31 lipca 2018 r. przez S. B. i uznając go za prawidłowy bez jakiejkolwiek próby wyjaśnienia okoliczności będących przedmiotem zarzutów Wójta Gminy co do treści operatu szacunkowego, jak i sposobu formułowania przez biegłego opinii wyrażonej w operacie. Tymczasem przy wycenie przedmiotowej nieruchomości biegły rozszerzył obszar badawczy m.in. na gminę W., gdzie charakterystyka nieruchomości, a w szczególności ceny nieruchomości, kształtują się w sposób zasadniczo inny, niż ma to miejsce na obszarze gminy S.. Mając na względzie obowiązujące dyrektywy w zakresie wyceny nieruchomości, należy uznać, iż takie podejście badawcze do sporządzania operatu szacunkowego powinno nasunąć uzasadnione podejrzenie organu co do jej merytorycznej wartości i spowodować zasięgnięcie opinii co do wniosków wynikających z takiego operatu. Zwłaszcza, że organ, jak sam wskazał, nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, by te kwestie właściwie zweryfikować. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawie skarg na decyzje. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Analiza okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 3 września 2018 r. ustalającą odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod poszerzenie drogi gminnej nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Z kolei ust. 3 tego przepisu stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 17 lutego 2017 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [..] położonej w obrębie geodezyjnym D., gmina S., należącej do W. i J. O., nowo wydzielona działka nr [..] o powierzchni 592 m2 i przeznaczeniu drogowym, z mocy prawa przeszła na własność Gminy S. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że wobec bezskutecznych prób uzgodnienia wysokości odszkodowania w drodze rokowań, dotychczasowi właściciele wystąpili z wnioskiem do Starosty o ustalenie odszkodowania w trybie przepisów u.g.n. W takiej sytuacji, przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przy ustalaniu i wypłacie odszkodowania nakazuje stosować zasady i tryb obowiązujący przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. wynika, iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 u.g.n. Art. 130 u.g.n. stanowi z kolei, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust. 2). Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Na podstawie powyższych przepisów Starosta, w oparciu o operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, ustalił odszkodowanie za przejście na własność Gminy działki nr [..]. Jak wynika z treści odwołania i z treści skargi, zasadniczym zarzutem skarżącej Gminy jest wadliwość operatu szacunkowego, której organy obu instancji nie dostrzegły i nie uwzględniły zastrzeżeń Wójta Gminy zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego oraz nie poddały wskazanego operatu weryfikacji przez organizację rzeczoznawców majątkowych. W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. kluczowym dowodem potwierdzającym wartość nieruchomości jest opinia rzeczoznawcy majątkowego, sporządzona w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy posiadającego kwalifikacje zawodowe w powyższym zakresie, którą nie dysponują ani organy administracyjne ani sądy. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania należnego wywłaszczonemu, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004, nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również operat oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić ich wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Należy podkreślić, że rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, ale również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc jednym z dowodów w sprawie - był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2016 r., II SA/Gd 167/16, oraz powołane tam orzecznictwo, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomimo waloru dowodu specjalnego, operat - jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym - podlega ocenie, a ocena ta zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a.). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Przy ocenie operatu weryfikacji organu administracji publicznej podlega zastosowane przez rzeczoznawcę podejście do wyceny (czyli sposób określania wartości nieruchomości), przyjęta metoda i technika szacowania, gdyż w tym zakresie rzeczoznawca nie może działać dowolnie. Na organie spoczywa również obowiązek oceny prawidłowości zastosowanych zasad wyceny wynikających z przepisów u.g.n. i rozporządzenia, w tym prawidłowość dokonanej analizy rynku nieruchomości, wybór nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, scharakteryzowanie cech mających wpływ na wartość nieruchomości przyjętych do porównań oraz nieruchomości wycenianej, wskaźników korygujących oraz trendu zmian cen w czasie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organy obu instancji dokonały wszechstronnej i kompletnej oceny sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego S. B. z dnia 31 lipca 2018 r., uznając go za prawidłowy i miarodajny dowód potwierdzający wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] o przeznaczeniu pod poszerzenie drogi gminnej. Dokonanej ocenie, zdaniem Sądu, nie można zarzucić żadnych uchybień ani nieprawidłowości, które zaważyłyby na wartości dowodowej operatu. Organy zweryfikowały prawidłowo zarówno ustalenia faktyczne rzeczoznawcy mające zasadniczy wpływ na przyjęte do wyceny dane oraz zastosowane przepisy prawa materialnego, nie dostrzegając naruszeń, które mogłyby podważyć prawidłowość wyceny. Rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny w oparciu o wyniki oględzin nieruchomości, dane zawarte w księgach wieczystych, dane z ewidencji gruntów i budynków oraz na podstawie ustaleń decyzji Wójta Gminy z dnia 25 kwietnia 2016 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej jednorodzinnej. Rzeczoznawca przyjął stan przedmiotu wyceny na dzień 17 lutego 2017 r. oraz wartość przedmiotu wyceny na dzień 31 lipca 2018 r. Z treści operatu wynika, że zarówno wybór podejścia - porównawczego, jak i metody - porównywania parami, poprzedzony był wnikliwą analizą rynku lokalnego, scharakteryzowaniem stanu i przeznaczenia działki nr [..] w dniu wydania decyzji o podziale oraz wyselekcjonowaniem, w oparciu o te cechy, nieruchomości podobnych. Punktem wyjścia do charakterystyki nieruchomości podobnych było stwierdzenie, ze działka wyceniania miała w dacie podziału przeznaczenie pod poszerzenie drogi gminnej. Rzeczoznawca w sposób prawidłowy przyjął, że działka ta w dacie podziału miała przeznaczenie drogowe, albowiem w decyzji z dnia 25 kwietnia 2016 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [..], przewidziano jej fragment o wielkości od 0-5,0 m na całej długości pod poszerzenie działki drogowej gminnej nr [..]. Decyzja zatwierdzająca podział stan ten usankcjonowała przeznaczając działkę wycenianą nr [..] pod poszerzenie publicznej drogi gminnej. W świetle powyższego organy zasadnie zaakceptowały stanowisko rzeczoznawcy, który stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki zastosowania tzw. zasady korzyści, której normatywną treść zawiera art. 134 ust. 4 u.g.n., stanowiąc, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zachodzi bowiem tożsamość aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości i jej przeznaczenia wynikającego z decyzji podziałowej. Przeprowadzona wycena potwierdza zastosowanie przez rzeczoznawcę właściwych przepisów rozporządzenia, tj. § 36 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 1 i ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia. Z dyspozycji wskazanych przepisów wynika, że przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości określa się, przyjmując stan nieruchomości z których wydzielono te działki gruntu, na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Z § 36 ust. 4 rozporządzenia wynika, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Natomiast zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Przy tym podkreślić należy, że użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę. Zasadą jest, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa. W związku z tym rozszerzenie przez rzeczoznawcę analizy nieruchomości podobnych o rynek gmin sąsiadujących z gminą S., tj. gminę W., L. i L., położonych w granicach powiatu w., nie wykluczał zastosowania podejścia porównawczego i nie spowodował sięgnięcia do transakcji na rynku regionalnym, wbrew temu co sugerował Wójt Gminy w piśmie z dnia 9 sierpnia 2018 r. Należy bowiem pamiętać, że odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji planistycznych, w tym wynikających z decyzji o warunkach zabudowy (art. 154 ust. 2 u.g.n.), winno być ostatecznością. Biegły zatem prawidłowo wyczerpał możliwości kierowania się cenami transakcyjnymi nie tylko z rynku gminnego, ale i z rynku powiatowego, cały czas pozostając jednak w ramach transakcji z rynku lokalnego. Wskazane wyżej zasady zostały w sposób prawidłowy wdrożone przez rzeczoznawcę w sporządzonej wycenie znajdując swój wiarygodny wyraz w operacie. Wyselekcjonowany z rynku lokalnego zbiór nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym został przez rzeczoznawcę dostatecznie scharakteryzowany m.in. poprzez uwydatnienie ich cech rynkowych wpływających na zróżnicowanie cen, tj. lokalizację i sąsiedztwo, określenie wielkości wpływu tych cech na ceny oraz zakresu skali ich ocen. Zakresem analizy objęto transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych, przeznaczonych lub/i zajętych pod tereny dróg. Stworzony zbiór nieruchomości podobnych nie wzbudził zastrzeżeń organów ani Sądu co do podobieństwa z nieruchomością wycenianą, rozumianego zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., jako podobieństwa ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, o których wyborze decyduje rzeczoznawca. Stosując przy wycenie działki nr [..] podejście porównawcze, metodę porównywania parami, rzeczoznawca nie wykroczył poza dyspozycję art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 4 ust. 3 rozporządzenia, dokonując prawidłowego porównania nieruchomość będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Dokonał korekty cen porównywanych nieruchomości ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz wskazał, że w monitorowanym okresie na analizowanym rynku lokalnym nie nastąpił wyraźny trend czasowy zmiany cen, który należałoby uwzględnić. W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowej, nieobarczonej wadami proceduralnymi, oceny przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego, którego prawidłowość pod względem formalnym i materialnym nie rodzi żadnych wątpliwości. Sąd nie podzielił zarzutów skargi w zakresie uchybień procesowych, które w efekcie doprowadziły – zdaniem skarżącej - do wydania wadliwej prawnie decyzji o odszkodowaniu. Zgromadzony w sprawie materiał dowody potwierdza, że zastrzeżenia Wójta kierowane pod adresem operatu szacunkowego, przedstawiającego zawyżoną – jego zadaniem - wartość nieruchomości wycenianej, nie pozostały bez profesjonalnego wyjaśnienia. Wójt w piśmie z dnia 9 sierpnia 2018 r. zgłosił zastrzeżenia w zakresie niewłaściwego doboru nieruchomości podobnych pochodzących z rynku regionalnego, tj. z rynku poszerzonego w sposób niedopuszczalny o inne gminy powiatu w. niż gmina S. Przedstawił również reprezentatywny – według niego – zbiór nieruchomości podobnych, które należało przyjąć do wyceny dla ustalenia rzeczywistej wartości działki nr [..]. W odpowiedzi, rzeczoznawca S. B. w piśmie z 17 sierpnia 2018 r. w całości zaprzeczył tezom postawionym w piśmie Wójta, jakoby przedstawiony przez niego zbiór nieruchomości prezentował większą przydatność do wyceny działki nr [..]. Stanowisko swoje rzeczoznawca oparł o wyniki zestawienia nieruchomości o maksymalnej i minimalnej cenie przyjętych w operacie oraz w piśmie Wójta, a także zestawienia nieruchomości o maksymalnej i minimalnej powierzchni ujętych w operacie i w piśmie Wójta. Porównanie to ujawniło, że nieruchomości przedstawione przez Wójta wykazują bardzo duże różnice pomiędzy osiągniętą ceną maksymalną i minimalną ceną, a także pomiędzy powierzchnią maksymalną i minimalną działek porównywanych. Według rzeczoznawcy zaproponowany przez Wójta zbiór nieruchomości nie wykazywał cech podobieństwa z nieruchomością wycenianą w zakresie powierzchni, upływu czasu oraz rażąco niskich cen transakcji, co spowodowało, że nie przyjęto ich do zbioru nieruchomości podobnych, bez szkody dla dokonanej w operacie wyceny działki drogowej. Zdaniem Sądu, wyjaśnienia powyższe czynią zadość procesowo prawidłowemu ustosunkowaniu się organu do zastrzeżeń strony co do operatu notyfikowanych w toku postępowania. Ich treść natomiast nie rodzi zastrzeżeń merytorycznych. Wbrew zarzutom skarżącej Gminy organy nie uchybiły również dyspozycji art. 157 u.g.n. nie występując o ocenę przedmiotowego operatu do organizacji rzeczoznawców majątkowych. Sąd zauważa, iż przepis art. 157 u.g.n., który stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, nie ogranicza strony postępowania w możliwości samodzielnego zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. I OSK 996/17 (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), nie można przyjąć, że obowiązek zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych każdorazowo obciąża organ w sytuacji, gdy tylko strona kwestionuje operat, zwłaszcza ograniczając się w tym zakresie jedynie do własnych zarzutów i argumentów. Oznacza to, że o potrzebie weryfikacji operatu decyduje powstanie uzasadnionych wątpliwości organu prowadzącego postępowanie a nie samo stanowisko strony. Nie można oczekiwać od organu by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie (por. wyroki NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., o sygn. akt I OSK 2662/17 i I OSK 2356/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze, że przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie potwierdziła uchybień procesowych i materialnych wskazywanych w skardze, a Sąd nie dostrzegł też innych naruszeń, które miałyby wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z dyspozycją art. 119 pkt 2 p.p.s.a.