II SA/Gd 564/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 23 września 2008 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz adwokata M. K. kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote, osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia 23 września 2008r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. G. dokonać rozbiórki poddasza nadbudowanego nad częścią istniejącego poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. Kieleckiej 11 na działce nr ew. gr. [...] w M., wykonanego poprzez: podmurowanie ściany wschodniej do wysokości 2,45 m nad parterem i ściany szczytowej oraz przekrycie dachem o konstrukcji drewnianej na długości 5,70 m budynku, licząc od granicy działki nr ew. gr. [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek współwłaściciela nieruchomości – M. G. Organ I instancji w oparciu o dokonane w dniu 27 lutego 2008r. oględziny, okazane dokumenty oraz złożone oświadczenia stron ustalił następujący stan faktyczny: 1) na działce nr ew. gr. [...] przy ul. Kieleckiej 11 w M. usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej; budynek zawiera dwa lokale mieszkalne, jeden lokal (na poddaszu) użytkowany jest przez J. G. i drugi lokal (na parterze) użytkowany jest przez P. G. - syna M. G.; lokale nie są wyodrębnione, współwłaścicielami w udziałach po 3/6 części są: J. G. i M. G 2) działka m ew. gr. [...] przy ul. Kieleckiej 11 w M. stanowi własność Miasta M., użytkownikami wieczystymi są w udziałach po 3/6 części J. G. i M. G 3) rozpatrywany budynek wybudowany w I połowie XX wieku jest parterowy, częściowo podpiwniczony, z poddaszem użytkowym nad częścią budynku w pasie 5,70 m licząc od granicy z działką m ew. gr. [...] oraz bez poddasza nad częścią budynku (z dachem płaskim i tarasem); ściany budynku są murowane, dach wysoki, kryty dachówką ceramiczną 4) zrealizowane przez J. G. roboty budowlane obejmują wykonanie nowej połaci dachu nad częścią budynku od strony wschodniej (od ogrodu) z oparciem nowej konstrukcji na podmurowanej w tym celu, do wysokości 2,45 nad parterem, ścianie zewnętrznej; szczegółowy zakres robót obejmował: - zdjęcie pokrycia z dachówki ceramicznej, z istniejącej ("starej") połaci dachu od strony ogrodu - wymurowanie na istniejącej zewnętrznej ścianie parteru, ściany z gazobetonu grubo 24 cm, do wysokości 2,45 nad parterem, w celu oparcia nowej konstrukcji dachu; (ścianę od zewnątrz ocieplono styropianem), - wykonanie nowej konstrukcji dachu nad częścią budynku od strony ogrodu przy jednoczesnym pozostawieniu: bez zmiany kalenicy obiektu i połaci dachu od strony ulicy oraz bez rozbiórki istniejącej (od strony ogrodu )więźby dachowej, - podmurowanie do wysokości "nowego" dachu, ściany szczytowej. 5) roboty budowlane związane z nadbudową obiektu nie zostały zakończone: nie rozebrano "starej" konstrukcji więźby dachowej znajdującej się pod nową częścią dachu i nie rozebrano "dawnych" przegród zewnętrznych (ścianek) znajdujących się w obrysie poddasza przed przebudową; pomiędzy konstrukcją dachu istniejącego a wykonaną nad nią nową konstrukcją dachu, jest więc niewykorzystana obecnie przestrzeń, którą (po rozbiórce) inwestor zamierzał przyłączyć do lokalu mieszkalnego; nie wykonano również wyprawy ostatecznej na (ociepleniu) elewacji; 6) roboty realizowano w okresie 1999 - 2000r. 7) inwestor nie występował do Starosty z wnioskiem o pozwolenie obejmujące wykonanie w/w zakresu robót, toteż nie posiada decyzji pozwolenia na budowę obejmującej realizację nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. Kieleckiej 11 w M.; J. G. okazał natomiast decyzję ustalającą warunki zabudowy wydaną przez Burmistrza Miasta dnia 01 lipca 2004 r., znak [...]. W ocenie organu I instancji powyższe okoliczności stanowią, iż inwestor rozpoczął roboty budowlane stanowiące nadbudowę części mieszkalnej budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, na dz. nr ew. gr. [...] przy ul. Kieleckiej 11 w M., bez wymaganej ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, naruszając tym samym art. 28 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo wskazano, że na obecnym etapie zaawansowania robót budowlanych, inwestor nie zdemontował istniejącej - "starej" konstrukcji dachu i wykonanych w obrębie tej konstrukcji "dawnych" przegród zewnętrznych. Powyższe okoliczności uzasadniły w ocenie organu podstawę zastosowania w omawianej sprawie przepisów art. 48 ustawy - dotyczących nielegalnego wykonania robót budowlanych stanowiących "budowę" w rozumieniu art. 3 ust.6 ustawy, wymagających uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w trybie art. 48 ust. 2 postanowieniem [...] z dnia 10.03.2008r. wstrzymał wykonywanie robót budowlanych i stosownie do treści art. 48 ust. 3, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 15 czerwca 2008r. dokumentów, w celu umożliwienia ewentualnej legalizacji nadbudowanej części obiektu, tj.: a) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczącej nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, na dz. nr ew. gr. [...] przy ul. Kieleckiej 11 w M., wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego b) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, oraz zaświadczeniem potwierdzającym wpis na listę członków izby samorządu zawodowego projektanta i osoby sprawdzającej projekt, c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie poinformowano inwestora, że niewykonanie w terminie i w całości obowiązku określonego powyżej, skutkować będzie wydaniem nakazu rozbiórki nadbudowanej części poddasza. Pomimo upływu terminu wykonania obowiązku, inwestor nie przedłożył kompletu dokumentów wymaganych postanowieniem. Niniejszą decyzją nakazano J. G. rozbiórkę nadbudowanej części poddasza wybudowanej bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę nad istniejącym poddaszem od strony ogrodu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym przy ul. Kieleckiej 11 na działce nr ew. gr. [...] w M., realizując zapis art. 48 ust. 1 tej ustawy. Organ wskazał przy tym, że zgoda na wykonanie nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, jaką J. G. otrzymał od ówczesnej współwłaścicielki budynku J. G., nie jest tożsama z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym, brak wymaganych postanowieniem dnia 10.03.2008r. dokumentów uniemożliwił przeprowadzenie dopuszczalnej prawem, na podstawie art. 48 - 49 ustawy Prawo budowlane, procedury legalizacyjnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. G. podnosząc, że prace budowlane rozpoczęła J. G., zaś on otrzymał budynek w darowiźnie w 1996r. Skarżący wskazał, że mieszka wraz z żoną i trójką dzieci na poddaszu, bez łazienki, a powierzchnia całego mieszkania wynosi 34,5 m2. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2009r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ organ I instancji ustalił naruszenie tego artykułu poprzez fakt wykonania robót bez takiego pozwolenia, był zobligowany przeprowadzić postępowanie w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego, co też nastąpiło. W trakcie tego postępowanie zgodnie z procedurą przewidzianą w takich przypadkach zostało wydane postanowienie w oparciu o art. 48 ust. 3 ustawy wstrzymujące roboty budowlane i nakładające określone obowiązki. W rozpatrywanym przypadku z uwagi na niewykonanie obowiązków określonych w postanowieniu organ I instancji nakazał rozbiórkę omawianej rozbudowy. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy wskazał, iż trudne warunki bytowe odwołującego nie mogą być usprawiedliwieniem dla samowolnie wykonanych robót budowlanych, zaś w protokole oględzin podpisanym przez odwołującego zapisano, że to on jest wykonawcą robót, których dotyczy rozstrzygnięcie. Ponadto zgoda jednego ze współwłaścicieli nie jest jednoznaczna z żądanym zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane z 1994r. oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze J. G. podniósł, że przedmiotowe prace budowlane wykonała poprzednia właścicielka nieruchomości – J. G. Wskazał na trudne warunki mieszkaniowe swojej rodziny, a także na konflikt z M. G. Skarżący stwierdził, że remont budynku przeprowadził z uwagi na jego zły stan techniczny i przeciekanie dachu. Nadto zakwestionował ustalenia faktyczne odnośnie nowo wybudowanej części twierdząc, że część konstrukcji budynku została wyburzona. W odpowiedz na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga podlegała uwzględnieniu, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 3 pkt 7 i 6 Prawa budowlanego zalicza do robót budowlanych budowę czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, jak również prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Inwestycja, na której przeprowadzenie wymagane jest posiadanie pozwolenia na budowę lub dokonanie obowiązku zgłoszenia budowy, przeprowadzona bez spełnienia tych wymogów przez inwestora stanowi samowolę budowlaną, spotykającą się z sankcją przewidzianą w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten jako przesłankę nakazu rozbiórki wskazuje budowę obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sankcja ta, zgodnie z brzmieniem art. 48 Prawa Budowlanego, znajduje zastosowanie, także w przypadku budowy części obiektu budowlanego. Granicą zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest jednakże możliwość wyodrębnienia podlegającej rozbiórce części obiektu budowlanego. Częścią obiektu budowlanego jest m.in. część innego obiektu wybudowanego zgodnie z prawem, która jest na tyle samodzielna i niezależna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2399/99). Organ nadzoru budowlanego nie może zatem na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, orzekać o nakazaniu rozbiórki części budynku, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Przepis art. 48 Prawa budowlanego nie przewiduje bowiem możliwości doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, a obowiązek taki winien być nałożony w trybie art. 50 i 51 Prawu budowlanego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 w przypadkach samowoli budowlanej, innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego, organ administracji wydaje przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 2 decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie przedmiot rozstrzygnięcia zgodnie z ustaleniami dokonanymi przez orzekające organy stanowiły samowolnie wykonane w latach 1999 - 2000r. roboty budowlane, w znajdującym się na terenie działki nr [...] przy ul. Kieleckiej 11 w M. budynku mieszkalnym jednorodzinnym, obejmujące wykonanie nowej połaci dachu nad częścią budynku od strony wschodniej (od ogrodu) z oparciem nowej konstrukcji na podmurowanej w tym celu, do wysokości 2,45 nad parterem, ścianie zewnętrznej, a polegające na zdjęciu pokrycia z dachówki ceramicznej, z istniejącej ("starej") połaci dachu od strony ogrodu, wymurowaniu na istniejącej zewnętrznej ścianie parteru, ściany z gazobetonu grubo 24 cm, do wysokości 2,45 nad parterem, w celu oparcia nowej konstrukcji dachu (ścianę od zewnątrz ocieplono styropianem), wykonaniu nowej konstrukcji dachu nad częścią budynku od strony ogrodu przy jednoczesnym pozostawieniu bez zmiany kalenicy obiektu i połaci dachu od strony ulicy oraz bez rozbiórki istniejącej (od strony ogrodu) więźby dachowej oraz podmurowaniu do wysokości "nowego" dachu, ściany szczytowej. W ocenie Sądu roboty te z całą pewnością nie stanowią budowy obiektu budowlanego ani też budowy części obiektu budowlanego. Skutkiem tego nie mógł mieć do nich zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. Skoro zaś przedmiotowe roboty budowlane nie wyczerpują dyspozycji art. 48, to stanowią one inny wypadek wykonywania robót budowlanych, który podlegać może przepisom art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zaskarżona decyzja zapadła zatem z naruszeniem prawa materialnego, które miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. To samo dotyczy decyzji wydanej przez organ I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.