II SA/Gd 564/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie budowy obiektu budowlanego oddala skargę. Pismami z dnia 18 listopada 2004 r. oraz z dnia 20 kwietnia 2005 r. A. i T. Ł. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. o rozstrzygnięcie sprawy obiektu gospodarczego posadowionego przy granicy z działką nr [...]. W dniu 20 marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie S., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. oraz na podstawie art. 103 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 103 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 1 września 2006 r.) w związku z art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229) orzekł o braku podstaw do orzeczenia rozbiórki w trybie art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 23 listopada 2004 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr 300 przy ul. [...] w K. na granicy z działką nr [...]. Na działce tej znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach 4,95 m x 11,13 m na fundamencie betonowym. Ściany budynku zrobiono ze szlaki, strop żelbetowy z poddaszem, dach jednospadowy pokryty eternitem. Sam budynek składa się z kuchni letniej, pomieszczenia gospodarczego po byłym warsztacie stolarskim, pomieszczenia magazynowego. Budynek posadowiony jest na granicy z działką nr [...] i został wybudowany w 1976 r. na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia 7 lipca 1971 r. zatytułowanej "pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego typu WB – 3306 i budynku gospodarczego". Pozwolenie na budowę wydane zostało na rzecz R. W. Organ podał też, że w dniu 15 września 2006 r. Urząd Gminy w K. dostarczył do tutejszego Inspektoratu kserokopie decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia 18 lipca 1977 r. zezwalającej na budowę budynku gospodarczego według projektu indywidualnego (bez garażu) przy ul. [...]w K., stanowiącej według oświadczenia Wójta Gminy K. przedłużenie ważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia 7 lipca 1971 r. Powiatowy inspektor uznał, że skoro budowa budynku została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. (budynek został wybudowany w 1976 r.) w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., a dokładnie przepisy art. 37 i art. 40 ustawy dotyczące konieczności przeprowadzenia rozbiórki bądź nakazania wykonania określonych prac budowlanych w przypadku, gdy budowę wykonano niezgodnie z przepisami. Wobec nieprzedstawienia przez R. W. dokumentów dotyczących zakończenia budowy budynku gospodarczego na działce nr 300 przy ul. [...] w K. i jego realizacji zgodnie z zatwierdzonym projektem, zaś w toku postępowania nie przedstawiono projektu będącego załącznikiem do pozwolenia na budowę, jak i do decyzji przedłużającej to pozwolenie, to należało przeprowadzić analizę zgodności budowy budynku gospodarczego z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Po przeprowadzeniu analizy Powiatowy Inspektor podał, że budynek gospodarczy na działce nr 300 przy ul. [...] w K. wybudowany został zgodnie z przepisami, co oznacza, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., czy obowiązków na podstawie art. 40 ustawy. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody złożyli A. i T. Ł. zarzucając organowi pierwszej instancji nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, a zwłaszcza rzeczywistej lokalizacji budynku gospodarczego R. W., który w rzeczywistości nie znajduje się na granicy działek lecz położony jest częściowo na działce odwołujących się. Podali też, że R. W. dokonywał prac budowlanych bez konsultacji z sąsiadami. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia 27 maja 2010 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania podając, że decyzje organu pierwszej instancji były kilkukrotnie uchylane z uwagi na braki w postępowaniu. Inspektor Wojewódzki ponownie rozpatrując sprawę, w celu uzupełnienia materiału dowodowego wystąpił do Wójta Gminy K. o przesłanie posiadanych dokumentów dotyczących budynku gospodarczego na działce nr 300 przy ul. D. w K. Z nadesłanych dokumentów wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia 18 lipca 1977 r., a z ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej wynika, że budowa tego budynku została rozpoczęta w lipcu 1977 r. a ukończona w czerwcu 1978 r. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego skoro organ pierwszej instancji w trakcie postępowania administracyjnego stwierdził, że przedmiotowy budynek gospodarczy wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę, powinien był rozpatrzyć sprawę przy ewentualnym wzięciu pod uwagę przepisów art. 51 w związku z art. 50 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. analogicznie do postępowania administracyjnego dotyczącego budynku mieszkalnego wybudowanego na przedmiotowej działce. Zatem zastosowanie w sprawie przepisów ustawy nieobowiązującej stanowiło podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł R. W., zarzucając ponowne bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w sprawie, która toczy się latami. Przyznał równocześnie, że budynki mieszkalne i gospodarcze wybudowane zostały na podstawie ważnych pozwoleń na budowę, które dołączył do skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. i wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Ponownie podkreślił, że skoro organ pierwszej instancji w trakcie postępowania administracyjnego stwierdził, że przedmiotowy budynek gospodarczy wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę, powinien był rozpatrzyć sprawę w kontekście przepisów art. 51 w związku z art. 50 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, analogicznie do postępowania administracyjnego dotyczącego budynku mieszkalnego wybudowanego na tej samej działce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W przedmiotowej sprawie skargę uznać należy za nieuzasadnioną, gdyż kwestionowana decyzja jest zgodna z prawem. W myśl art. 138 § 1 i 2 K.p.a. organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w niniejszej sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej, mógł wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy lub uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Istota skargi złożonej w niniejszej sprawie sprowadzała się do zakwestionowania podstaw wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W opinii skarżącego decyzja organu pierwszej instancji była bowiem prawidłowa i winna być przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. utrzymana w mocy, a dokonana przez organ odwoławczy ocena prawna jest wadliwa. W tym miejscu podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organ odwoławczy prawidłowo rozstrzygnął analizowaną sprawę, wydając decyzję kasacyjną i przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji, przy uwzględnieniu treści ww. art. 138 § 2 K.p.a. z treści, którego wynika, że decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Z treści tego przepisu nie można wyprowadzić wniosku, aby organ pierwszej instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Wskazać należy, że organ drugiej instancji może jedynie udzielić wskazówek, co do zakresu postępowania w pierwszej instancji, nie może natomiast przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy, gdyż o takim rozstrzygnięciu po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia decyduje organ pierwszej instancji. Okolicznością sporną w rozpoznawanej sprawie jest czy do wykonanych przez inwestora robót budowlanych, na podstawie pozwolenia na budowę należy stosować tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., czy też tryb postępowania przewidziany w art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Pokreślenia wymaga, że postępowanie określone przepisami art. 50 i 51 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, dotyczy przypadków innych niż określone w art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z tej przyczyny stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z którym, wobec wybudowania budynku gospodarczego na działce nr 300 przy ul. D. w K. na podstawie pozwolenia na budowę organ pierwszej instancji powinien rozpatrzyć sprawę przy ewentualnym wzięciu pod uwagę przepisów art. 51 w związku z art. 50 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. analogicznie do postępowania administracyjnego dotyczącego budynku mieszkalnego wybudowanego na przedmiotowej działce jest zasadne. Wskazać jednak należy, że stan faktyczny przewidziany w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. dotyczący samowoli budowlanej i tryb postępowania z nim związany stanowi samodzielną przesłankę prawną dla działania organów nadzoru, odmienną od trybu określonego w art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Odrębność stanów faktycznych określonych ww. przepisach wyłącza możliwość orzeczenia przez organ odwoławczy na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w sytuacji gdy przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych robót w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dla inwestycji zrealizowanych na podstawie ważnego pozwolenia na budowę. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, iż decyzja kasacyjna znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 K.p.a., przy czym wskazana wyżej okoliczność dotycząca charakteru obiektu wykonanego przez inwestora jest istotna dla rozpoznania sprawy i wymaga jednoznacznego i samodzielnego ustalenia przez organ pierwszej instancji czy znajdują w sprawie zastosowanie przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Reasumując w sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., poprzez przekroczenie granic w zakresie udzielania wskazówek przez organ odwoławczy organowi pierwszej instancji odnośnie dalszego postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie była zasadna albowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. W tej sytuacji, na mocy art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.