II SA/Gd 564/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I. J. na postanowienie Wojewody z dnia 24 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 30 listopada 2012 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego I. J. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący I. J. wniósł skargę na postanowienie Wojewody z 24 maja 2013 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty z 30 listopada 2012 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynikają następujące jej istotne okoliczności. Skarżący jest spadkobiercą zmarłej 5 sierpnia 1998 r. w I. H. J., która była spadkobiercą zmarłej 17 września 1970 r. w I. M. J. W dniu 14 sierpnia 1991 r. adwokat J. F., powołując się na pełnomocnictwo H. J., podaniem z 30 lipca 1991 r. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzjami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 30 czerwca 1965 r. oraz Naczelnika Miasta S. z 8 marca 1985 r., którymi – jak napisano w podaniu – przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni 5.111 m2 położoną w S. przy ul. K., zapisaną w księdze wieczystej nr [[...]] prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w S., stanowiącej poprzednio własność M. J. W dniu 3 października 2011 r. skarżący reprezentowany przez radcę prawnego L. K., złożył w Urzędzie Wojewódzkim pismo z 27 września 2011 r., nazwane wnioskiem o wznowienie postępowania, w którym wniesiono o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 10 maja 1969 r., którą wywłaszczono działkę nr [[...] o powierzchni 800 m2. Uzasadniając podanie podano fakty, z których wynika, że nieruchomość należąca kiedyś do M. J., położona w S. przy ul. K., o powierzchni 5.111 m2, została wywłaszczona trzema decyzjami – dwiema wskazanymi w podaniu o wznowienie postępowania z 30 lipca 1991 r. oraz tą, którą wskazano w podaniu z 27 września 2011 r. Formułując podanie z 27 września 2011 r., na jego wstępie napisano "wobec nieustosunkowania się Starosty do wniosku strony z dnia 24 maja 2011 r. (pozostającym w bezpośrednim związku z wnioskiem adw. J. F. z dnia 30 lipca 1991 r. o całościowe uregulowanie sprawy wywłaszczonej nieruchomości poł. w S. przy ul. K., obejmującej obszar 5.111 m2 i parcele nr 15, 16, 17 i 18) i moim wniosku dot. tej samej sprawy z dnia 23 stycznia 2004 roku, (...) wnoszę o wznowienie postępowania (...)". Ponadto wniesiono o "rozpatrzenie sprawy łącznie z odwołaniami" od decyzji Starosty z 20 czerwca 2011 r. oraz 7 lipca 2011 r. Wojewoda podanie z 27 września 2011 r. przekazał Staroście, który pismem z 27 czerwca 2012 r. zobowiązał pełnomocnika skarżącego do wskazania, kiedy M. J. dowiedziała się o decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 10 maja 1969 r. Odpowiadając na to wezwanie pełnomocnik skarżącego w piśmie z 4 lipca 2012 r. wyjaśnił, że M. J. nigdy nie dowiedziała się o tej decyzji, gdyż zmarła 17 września 1970 r., natomiast jej spadkobierczyni H. J. o – jak napisano – fakcie wywłaszczenia nieruchomości dowiedziała się z pisma adwokata J. F. z 17 lipca 1991 r. Ponadto w piśmie tym stwierdzono, że "powtórzony wniosek wznowieniowy z dnia 27 września 2011 roku jest niczym innym jak konkretyzacją niezałatwionego pierwotnie wniosku pełnomocnika strony adw. J. F. z dnia 30 lipca 1991 roku, mającym na celu ‘przypomnienie’ organowi administracji aktualnie zajmującym się sprawą mojego mandanta, o braku rozstrzygnięcia w sprawie". Pismem z 22 sierpnia 2012 r. Starosta wezwał pełnomocnika skarżącego do "wykazania, kiedy strona dowiedziała się o decyzji PWRN (...) z 10 maja 1969 r." Ponadto w piśmie tym stwierdzono, że adwokat J. F. nie wnosił o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Pełnomocnik skarżącego na pismo z 22 sierpnia 2012 r. odpowiedział pismem z 31 sierpnia 2012 r. Starosta postanowieniem z 30 listopada 2012 r., powołując się na art. 149 § 3 w zw. z art. 148 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 10 maja 1969 r. Z uzasadnienia postanowienia organu administracji wynika, że organ ten przyjął, iż skarżący nie udowodnił, kiedy dowiedział się o decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 10 maja 1969 r. Zdaniem organu administracji w piśmie z 4 lipca 2012 r. wskazano tylko kiedy H. J. dowiedziała się o wywłaszczeniu, co nie jest równoznaczne z tym, kiedy dowiedziała się o istnieniu decyzji o wywłaszczeniu. Jednakże organ administracji stwierdził też, że z pisma z 4 lipca 2012 r. wynika, że pełnomocnik skarżącego przyjmuje, iż "strona" o decyzji o wywłaszczeniu dowiedziała się z pisma adwokata J. F. z 17 lipca 1991 r. Ostatecznie organ administracji przyjął, że "strona" o decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 10 maja 1969 r. dowiedziała się z pisma adwokata J. F. z 17 lipca 1991 r. i z tego powodu uznał, iż podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z uchybieniem terminu. Organ administracji ponadto w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że adwokat J. F. w podaniu z 30 lipca 1991 r. nie wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 10 maja 1969 r. Tak przyjmując organ administracji powołał się na to, że podanie to zostało sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika i skoro nie wskazano w nim tej decyzji, to nie można przyjąć, aby dotyczyło ono wznowienia postępowania nią zakończonego. Skarżący, nadal działając przez pełnomocnika, wniósł od postanowienia Starosty z 30 listopada 2012 r. zażalenie, w którym twierdził, że podanie adwokata J. F. z 30 lipca 1991 r. zawierało także żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 10 maja 1969 r. Rozpoznając zażalenie skarżącego Wojewoda postanowieniem z 24 maja 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że w podaniu z 30 lipca 1991 r. nie wniesiono o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 10 maja 1969 r., gdyż wyraźnie wskazano w nim dwie inne decyzje. Podkreślono, że decyzja z 10 maja 1969 r. została wymieniona dopiero we wniosku z 27 września 2011 r. Zauważono też, że skoro w podaniu z 30 lipca 1991 r. precyzyjnie określono jego zakres, to kolejne podanie nie mogło być potraktowane jako jego uzupełnienie. Podniesiono, że skoro podanie z 30 lipca 1991 r. nie budziło żadnych wątpliwości, to nie jest zasadne twierdzenie, iż nie zostało ono załatwione w całości. Według organu odwoławczego nie ma podstaw do uznania, że wniosek z 27 września 2011 r. stanowi konkretyzację podania z 30 lipca 1991 r. W związku z tym Wojewoda zaaprobował stanowisko organu pierwszej instancji, że podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 10 maja 1969 r. zawarte w piśmie z 27 września 2011 r. zostało złożone z uchybieniem terminu. W skardze skarżący, zarzucając naruszenie art. 148 § 1 k.p.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenie jego nieważności. Uzasadniając skargę twierdzono, że podanie z 30 maja 1991 r. o wznowienie postępowania dotyczyło wszystkich postępowań, w wyniku których wywłaszczono nieruchomość położoną w S. przy ul. K., w tym postępowania zakończonego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 10 maja 1969 r. Podniesiono, że w podaniu tym wskazano, iż chodzi o nieruchomość o powierzchni 5.111 m2 oraz, że było ono konsekwencją stanowiska zawartego w piśmie adwokata J. F. z 17 lipca 1991 r., w którym prosił o przesłanie pełnomocnictwa, gdyż zamierzał złożyć wniosek o "uchylenie wszystkich decyzji o wywłaszczeniach przedmiotowej nieruchomości". Powtórzył też dotychczasowe stanowisko, że podanie z 27 września 2011 r. jest konkretyzacją podania z 30 lipca 1991 r. Jednocześnie wyjaśnił, że w piśmie z 4 lipca 2012 r. wskazał, iż "strona" o decyzji z 10 maja 1969 r. dowiedziała się 17 lipca 1991 r. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Wbrew temu co twierdzi organ administracji istnieją podstawy do przyjęcia, że podanie z 27 września 2011 r. stanowiło uzupełnienie ("konkretyzację") podania z 30 lipca 1991 r. Przede wszystkim nie ma racji organ administracji, gdy twierdzi, że podanie z 30 lipca 1991 r. nie budzi żadnych wątpliwości oraz że precyzyjnie określono w nim jego zakres. Przede wszystkim istnieje sprzeczność pomiędzy wskazaniem w tym podaniu dwóch decyzji (decyzji z 30 czerwca 1965 r. oraz decyzji z 8 marca 1985 r.) i twierdzeniem, że wywłaszczono nimi nieruchomość o powierzchni 5.111 m2. Wskazanymi w podaniu decyzjami wywłaszczono nieruchomość o łącznej powierzchni 4.311 m2. Ponadto w podaniu tym opisując wywłaszczoną nieruchomość używa się określeń wskazujących na to, że chodzi o całą nieruchomość, a nie o jej część. Pisze się mianowicie o nieruchomości położonej w S. przy ul. K. i zapisanej w księdze wieczystej nr [[...]], a nie o części takiej nieruchomości. Już to powinno skłonić organ administracji, do którego takie podanie wpłynęło, do wyjaśnienia jego rzeczywistej treści. Wątpliwości co do rzeczywistej treści podania z 30 lipca 1991 r., a więc rzeczywistej woli jego autora, pogłębiły się w momencie ujawnienia listu adwokata J. F. z 17 lipca 1991 r. Nie jest znana dokładna data złożenia tego pisma do akt administracyjnych, jednakże ze znajdującej się w aktach administracyjnych kopii postanowienia o umorzeniu dochodzenia z 12 kwietnia 2011 r. wynika, iż listem tym w postępowaniu administracyjnym posłużono się po raz pierwszy w 2003 r. Wynika z niego, że adwokatowi J. F. zlecono zbadanie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości położonej w S. przy ul. K. o powierzchni 5.111 m2 oraz że czyniąc to ustalił, iż nieruchomość ta została wywłaszczona dwiema decyzjami – jedną z 30 czerwca 1965 r. oraz drugą z 8 marca 1985 r. Obecnie wiadomo, że nie jest to prawda, gdyż nieruchomość ta została wywłaszczona trzema decyzjami. Oprócz wskazanych, jeszcze decyzją z 10 maja 1969 r. Adwokat J. F. popełnił więc błąd polegający przede wszystkim na tym, że nie zauważył, iż powołane przez niego decyzje nie dotyczą wywłaszczenia całej nieruchomości o powierzchni 5.111 m2. Błąd ten został powtórzony w podaniu z 30 maja 1991 r. Jednakże w świetle dalszej części listu z 17 lipca 1991 r., w szczególności z prośby o pełnomocnictwo w celu złożenia wniosku o "uchylenie wszystkich decyzji o wywłaszczeniu", wynika, że jego zamiarem było podjąć czynności prawne w odniesieniu do wszystkich decyzji, na podstawie których wywłaszczono nieruchomość o powierzchni 5.111 m2. Wobec takich okoliczności obowiązkiem organu było podjąć starania o wyjaśnienie jaka jest rzeczywista treść podania z 30 lipca 1991 r. Starania te mogły przybrać postać prośby o wyjaśnienie dostrzeżonej sprzeczności, czy wręcz pytania o to, czy podanie nie dotyczy także postępowania zakończonego decyzją z 10 maja 1969 r. Zdaniem Sądu określony wyżej obowiązek organu administracji znajduje prawne uzasadnienie w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis zawiera wiele treści, ale m.in. wynika z niego to, aby organy administracji podejmowały wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli. Z tego przepisu wynika zatem, zdaniem Sądu, że organy administracji widząc, iż być może w podaniu jest błąd, który wypacza rzeczywistą, zgodną ze słusznym interesem obywatela, jego wolę powinny zwrócić na to uwagę wnoszącemu podanie. Nakaz taki znajduje także wsparcie w art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz w myśl którego organy administracji publicznej czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nie ma przy tym znaczenia, że w rozpoznawanej sprawie strona postępowania administracyjnego była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, czyli adwokata, a później radcę prawnego. W Kodeksie postępowania administracyjnego, w odróżnieniu od innych procedur, np. postępowania przed sądem administracyjnym (art. 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), obowiązek informowania stron przez organ administracji nie jest uzależniony od tego czy strony te są reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Podobnie obowiązki organu administracji wynikające z art. 7 k.p.a. nie zależą od tego czy strona postępowania administracyjnego działa sama, czy też jest reprezentowana przez radcę prawnego lub adwokata. W kontekście wątpliwości, jakie wywoływało podanie z 30 lipca 1991 r., wątpliwości wywoływało także podanie z 27 września 2011 r. Mimo że sporządził je radca prawny i mimo że zawiera ono elementy świadczące o tym, że jest to podanie o wznowienie postępowania, już z jego treści wynikało, iż nie można go traktować zgodnie z nadaną mu nazwą. Istotne jest, że na jego wstępie nawiązano do wcześniejszych podań, w tym, co bardzo istotne, podania z 30 lipca 1991 r. Natomiast w zażaleniu od postanowienia organu pierwszej instancji już jednoznacznie określono rzeczywiste znaczenia podania z 27 września 2011 r., wskazując, że jest to konkretyzacja i ponowienie podania z 30 lipca 1991 r. Uwzględniając te okoliczności należy zaaprobować wynikające ze skargi twierdzenie, że podanie z 27 września 2011 r. nie było w istocie nowym podaniem o wznowienie postępowania, lecz wyjaśnieniem podania z 30 lipca 1991 r. W tej sytuacji, skoro podanie z 27 września 2011 r. nie było w istocie podaniem o wznowienie postępowania, lecz wyjaśnieniem rzeczywistej treści podania z 30 lipca 1991 r., to brak było podstaw do stosowania art. 149 § 3 w zw. z art. 148 k.p.a., czyli przepisów regulujących sposób postępowania organu administracji z podaniem o wznowienie postępowania wniesionym z uchybieniem terminu. Mając powyższe na uwadze, uznając, że naruszono art. 149 § 3 w zw. z art. 148 k.p.a., Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Sądu stwierdza, że brak podstaw, aby naruszenie powołanych przepisów miało charakter rażący, w szczególności z tego powodu, iż błędy organów administracji zostały w dużej części spowodowane nieprawidłowym sformułowaniem przez radcę prawnego podania z 27 września 2011 r. oraz przez adwokata podania z 30 lipca 1991 r. Wobec uwzględnienia skargi oraz stosownego wniosku zawartego w skardze, Sąd na mocy art. 200 oraz art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot niezbędnych kosztów postępowania.