II SA/Gd 565/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewody z dnia 23 lipca 2004 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia 3 grudnia 2003r. nr [...] Starosta ustalił odszkodowanie w wysokości 34.275 zł (wartość ustalona na dzień 11 października 2003 r.), na rzecz J. R. zam. w Ł. ul. [...], za działkę nr 124/11 o pow. 4.570 m2 położoną w obrębie Ł. -gmina, przejętą z mocy prawa przez Gminę pod urządzenie ulicy. Decyzję wydano na podstawie art. art. 98 ust. 3, art. 129 ust. l, art. 130, art. 132 i art. 134 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 46 poz. 543 z późn. zm.), art. 137 pkt 37 ustawy z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668) oraz art. 104 Kpa. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją Wójta Gminy z dnia 15 października 1998 r. Nr [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność J. R., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Ł., ark. mapy 2, jako działka nr 124/6, zapisanej w KW Nr [...]. W wyniku podziału powstała działka o nr 124/11 o powierzchni 4.570 m2 stanowiąca drogę, która stała się z mocy prawa własnością Gminy w dniu w którym decyzja o podziale stała się ostateczna (art. 98 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami). Za działki gruntu wydzielone pod gminne drogi publiczne, w wyniku dokonanego podziału na wniosek właściciela, przejęte z mocy prawa przez gminy pod budowę ulic, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem ( art. 98 ust. 3 w/w ustawy), w tym przypadku Zarządem Gminy. W myśl art. 129 ust l cyt. ustawy odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W dniu 2 czerwca 2003 r. J. R. zwrócił się do Starosty o wyjaśnienie kwestii odszkodowania za działkę 124/11. Pomimo wielokrotnych wezwań nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania w zamian za nabycie przedmiotowej działki. Ostateczne rokowania cenowe podsumowane spisaniem stosownego protokołu zakończono w dniu 28 lipca 2003r. Gmina zaproponowała wówczas J. R. wypłacenie odszkodowania będącego iloczynem wartości l m2 w wysokości 2 zł i wielkości powierzchni przedmiotowej działki. Pan R. wartość l m2 określał jako 17 zł. Wynik rokowań z uwagi na rozbieżne stanowiska był zatem negatywny. W tych okolicznościach w dniu 21 sierpnia 2003r. Starosta wszczął postępowanie administracyjne o ustalenie odszkodowania za działkę 124/11. Próbę zbliżenia oczekiwań wnioskodawcy i możliwości gminy podjęto na rozprawie administracyjnej w dniu 16 września 2003r. Na rozprawie ustalono, że z uwagi na rozbieżne stanowiska, oszacowania wartości przedmiotowej działki dokona uprawniony rzeczoznawca majątkowy. Stosowny operat szacunkowy sporządziła H. Z. - uprawniony rzeczoznawca majątkowy (nr uprawnień 1826). Wynika z niego, iż działka nr 124/11 o pow. 4.570 m2 położona w Ł. gmina k.m. 2 obręb Ł. oszacowana została na wartość 34.275,- zł., przy wartości l m2 gruntu - 7,50 zł. W celu zapoznania stron z metodologią szacowania i wartością operatu wezwano strony na kolejną rozprawę administracyjną. Przedstawiciele Gminy po zapoznaniu się z wyceną nieruchomości nadal podtrzymali propozycję odszkodowania dla Pana R. w kwocie 2,00 zł/m2, uzasadniając ją tym, iż w operacie szacunkowym błędnie ustalono wartość odszkodowania, albowiem jak stwierdzili, przedmiotowa działka wydzielona pod drogę winna być traktowana jako grunt rolny (jak przed podziałem), natomiast rzeczoznawca potraktowała ją jako działkę budowlaną. Ponadto zgodnie z § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27.11.2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego "przy określeniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele", a takiej metody rzeczoznawca nie zastosowała. H. Z. - rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, iż wydzielona działka nr 124/11 pod drogę jest działką budowlaną, albowiem taki był cel dokonania podziału. W operacie zastosowała przepisy § 37 cytowanego wyżej rozporządzenia, uwzględniając także treść § 6 tego rozporządzenia który stanowi, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od średnich cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Przedstawiciele Gminy zarzucili rzeczoznawcy, że do operatu nie przyjęto cen transakcyjnych nieruchomości zajętych pod drogi, a przyjęto wyłącznie ceny transakcyjne działek budowlanych i nie uwzględniono transakcji, dokonanych przez Urząd Gminy regulujący kwestię odszkodowań w drodze rokowań. Rzeczoznawca wyjaśniała, że na analizowanym rynku nieruchomości grunty pod drogi publiczne nabywała Gmina w miejscowościach m.in. M. i S., za cenę od 2,00 zł do 4,00 zł za m2, zaś w miejscowości Ż. cenę określono na poziomie 50,00 zł/m2, natomiast Powiat nabywał grunt pod drogę publiczną w P. za cenę 25 zł/m2. W tej sytuacji według oceny Pani Z., ceny te rażąco odbiegały od średnich cen uzyskiwanych na analizowanym rynku nieruchomości, co skutkowało zastosowaniem § 37 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia. W ocenie Starosty argumentacja przedstawiona przez rzeczoznawcę pozwalała na przyjęcie wyceny przedmiotowej działki sporządzonej według przedstawionej metodologii. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Wójt Gminy domagając się jej zmiany poprzez przyjęcie, że cena 1 m2 do ustalenia odszkodowania wynosi 2,00 zł, a wysokość odszkodowania 9.140 zł. Odwołujący się podniósł, iż w sporządzonym operacie szacunkowym błędnie ustalono wartość odszkodowania, bowiem wydzielona droga została potraktowana jako działka budowlana. Zgodnie § 28 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07.07.1998r. / Dz. U. Nr. 98 poz. 612 / w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego do ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi wartość nieruchomości ustala się w podejściu porównawczym, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości przeznaczonych na te cele. W operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego H. Z. zastosowano podejście porównawcze, ale przyjęto ceny działek budowlanych. Przedmiotowa działka nie jest działką budowlaną, jest drogą. Pod pojęciem działki budowlanej należy rozumieć działkę, której nie tylko wielkość, ale także cechy geometryczne spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych. W ocenie odwołującego rzeczoznawca majątkowy źle rozpoznała rynek. Transakcje dotyczące sprzedaży działek - dróg istniały i istnieją nadal i szacują się w granicach od 2 do 4zł. Nie było szczególnych warunków zawierania transakcji przy zbywaniu dróg. Wszystkie drogi nabywane były w drodze negocjacji. W związku z powyższym odwołujący wniósł o zmianę wysokości odszkodowania i wzięcie pod uwagę transakcji zawartych przy nabywaniu dróg na terenie Gminy. Decyzją z dnia 23 lipca 2004r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2000 roku nr 46, poz. 543 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w punkcie 1 w zakresie wysokości ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz orzekł o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w obrębie Ł., gm., przejętą z mocy prawa przez Gminę pod urządzenie ulicy w wysokości 15.263,80 zł i utrzymaniu w mocy decyzji Starosty w mocy w punkcie 2. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie zostały sporządzone dwa operaty szacowania przez dwóch rzeczoznawców majątkowych. Ze względu na to, iż w odwołaniu podniesione zostały zarzuty, co do prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez H. Z., Wojewoda zlecił oszacowanie wartości wywłaszczanej nieruchomości inż. J. F. Dnia 22 czerwca 2004 roku została przeprowadzona rozprawa administracyjna, na której obecny był, oprócz strony i pełnomocnika Wójta Gminy, rzeczoznawca majątkowy J. F. W trakcie rozprawy J. R. stwierdził, iż nie zgadza się z wyceną sporządzona przez J. F., a następnie opuścił salę, odmawiając podpisania protokołu. Przedstawiciel Wójta Gminy uznał, iż sporządzony przez rzeczoznawcę operat został wykonany rzetelnie. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 7 cyt. ustawy, jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Ograniczeni zawarte w tym przepisie, odnoszące się tylko do szacowania nieruchomości dla celów przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, wyłącza możliwość organ do określania wartości wywłaszczanej nieruchomości w inny sposób (np. ustalenie odszkodowania na podstawie aktów notarialnych zebranych przez organ we własnym zakresie). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomość w formie operatu szacunkowego (art. 156 cyt. ustawy). Podstawą ustalenia wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego stanów wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu następujących warunków: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowe oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Ponadto, zgodnie z § 37 ust.1 rozporządzenia z dnia 27 listopada 2002 roku w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego przy określeniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane ze sprzedaży gruntów na te cele. § 37 ust. 2 stanowi zaś, iż w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1 wartość gruntów określa się w sposób następujący: 1) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1m2 gruntów o funkcji wyznaczonej dla tych gruntów w planie miejscowym przeważającej wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, 2) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne lub poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, jeżeli wartość 1m2 gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, jest niższa niż wartość 1m2 tych działek, tak określoną wartość powiększa się o 50%. Przepisy te stosuje się odpowiednio do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy po dokładnym przeanalizowaniu sporządzonych w sprawie operatów szacowania nieruchomości uznał, iż operat wykonany przez H. Z. nie może zostać uwzględniony w niniejszym postępowaniu z uwagi na fakt, iż nie zawiera tak dokładnej analizy rynku jak operat J. F. Ponadto H. Z. określiła dla potrzeb wyceny rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych w miejscowości B. i S., przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową (str. 8 wyceny), a więc pominęła całkowicie § 37 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 listopada 2002 roku w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Natomiast J. F. dokładnie zanalizował rynek nieruchomości gruntowych na terenie obrębu P. i bezpośrednio sąsiadujących z wycenianą nieruchomością obrębów w mieście P. Dodatkowo zapoznał się w Urzędzie Gminy z transakcjami, w których Gmina nabywała grunty pod drogi na swoim obszarze. Oprócz transakcji potwierdzonych aktami notarialnymi, rzeczoznawca zapoznał się z decyzjami wydanymi przez Wójta Gminy o ustaleniu odszkodowania za przejęte grunty pod drogi gminne. Na stronie 10 operatu pan J. F. wyjaśnił, że po analizie ilości zawieranych transakcji, przedmiotem których były nieruchomości przeznaczone pod drogi oraz zapoznaniu się z przedstawioną w Urzędzie Gminy dokumentacją dotyczącą negocjacji, wysokości odszkodowania przyjęto, że na badanym terenie istnieje rynek podobnych nieruchomości i możliwe jest określenie wartości wycenianej nieruchomości poprzez analizę podobnych transakcji. Wartość wycenianej nieruchomości obliczono uwzględniając § 37 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 listopada 2002 roku w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości i zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. R. domagając się zobowiązania Gminy do wypłacenia mu kwoty 91 400 zł, gdyż kwota ta odpowiada rynkowej cenie nieruchomości przejętej przez Gminę. W ocenie skarżącego Wojewoda nie jest organem właściwym do stwierdzania rzetelności i poprawności sporządzania operatów szacunkowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W ocenie Sądu organ odwoławczy rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołał i zastosował przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2000r. Dz.U. nr 46, poz. 543 ze zm.). Działka gruntu nr 124/11 o pow. 4570 m2 wydzielona pod drogę, o odszkodowanie za którą wystąpił J. R., z mocy prawa przeszła na własność Gminy na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia 15 października 1998 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt podziału stanowiącej własność J. R. nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Ł., ark. mapy 2, jako działka nr 124/6, zapisanej w KW Nr [...]. Stosownie do przepisu art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 46 poz. 543 z późn. zm.) za działkę gruntu, która przeszła na własność gminy, przysługuje od gminy odszkodowanie. Za działkę tą, na mocy art. 98 ust. 3 ustawy, właścicielowi przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między nim a zarządem gminy. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie odszkodowanie, ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Wykładnia powyższej normy prawnej oznacza, że w postępowaniu administracyjnym ustalającym wysokość tego odszkodowania należy stosować wszystkie reguły przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, dotyczące trybu postępowania przewidzianego dla określenia odszkodowania przy wywłaszczeniu nieruchomości, to jest jej rozdziału 5 działu III. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest zatem niezbędnym i podstawowym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości, o odszkodowanie za którą wystąpił skarżący. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 230, poz. 1924) ), które to rozporządzenie wyczerpująco wymienia składniki prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. Dodatkowo w § 37 szczegółowo ustalone zostały zasady określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie z § 37 ust. 1 przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. W ust. 3 tego przepisu wskazane jest, iż stan nieruchomości, z których wydzielono działki pod drogi, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. W sprawie zostały sporządzone dwa operaty szacunkowe. Pierwszy z nich na etapie postępowania przed organem I instancji i zgodność tego operatu z przepisami wyżej cytowanymi zakwestionował organ II instancji. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego, gdyż operat sporządzony przez H. Z. nie mógł stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania, jako że nie spełniał wymogów stawianych operatowi sporządzanemu w celu ustalenia wartości gruntu przejętego pod drogę. Natomiast rzeczoznawca majątkowy J. F., sporządził operat zgodnie z przepisami zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 230, poz. 1924) ). W szczególności zaś rzeczoznawca ten wykorzystując wszelkie dostępne dane o nieruchomościach zawarte w źródłach, o których stanowi art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wykazał, iż istnieje na rynku lokalnym obrót działkami przeznaczonym lub zajętymi pod drogi publiczne, a więc możliwe jest określenie wartości przedmiotowej działki w oparciu metodę porównawczą bazując na cenach transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów na te cele. W odniesieniu do stanowiska skarżącego, iż Wojewoda nie jest organem właściwym do stwierdzania rzetelności i poprawności sporządzania operatów szacunkowych wskazać należy, iż w orzecznictwie administracyjnym zgodnie przyjmuje się, iż opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2001r. sygn. akt I SA 833/00 baza Lex nr 81735). Jednakże ocena organu orzekającego o wysokości odszkodowania nie może być dowolna, co jest oczywiste na tle zasad postępowania administracyjnego. Bez wątpienia zaś w sytuacji, gdy organ uznaje, iż przedłożony operat rzeczoznawcy majątkowego sporządzony został niezgodnie z przepisami prawa materialnego bądź z przepisami wykonawczymi ma możliwość zlecenia wykonania kolejnego operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Zdaniem Sądu rozpatrując sprawę ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod realizację drogi organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jej wydania. W szczególności zaś organ ten orzekając w niniejszej sprawie nie naruszył art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie opiera się na prawidłowo ustalonym całokształcie sprawy w toku rzetelnie prowadzonego postępowania oraz prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. Nie uchybił także postanowieniom art. 107 § 3 Kpa, bowiem rozstrzygnięcie zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, organ odniósł się także do wszystkich zarzutów postawionych we wniesionym odwołaniu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu logicznie wywiódł argumenty, które w jego ocenie świadczą o słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.