II SA/Gd 565/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi N. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 9 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 16 sierpnia 2010 r., nr[...], 2/ określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w na rzecz skarżącej N. W. kwotę 1500 zł,- (jeden tysiąc pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. N. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 maja 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy, którą na podstawie art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalono opłatę adiacencką w kwocie 74.676,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem działki nr [[...]] położonej w S. gminie S. Zaskarżona decyzja została podjęta w następujących, istotnych dla sprawy, okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z 4 maja 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy, na podstawie art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w uwzględnieniu wniosku skarżącej, zatwierdził projekt podziału nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [[...]] o powierzchni 3,4936 ha na 17 działek o numerach [[...]] – [[...]]. W toku wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej na zlecenie organu sporządzony został w dniu 26 października 2009 r. operat szacunkowy. Rzeczoznawca A. C. stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami, ustalił wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę 554.434 zł oraz jej wartość po podziale na kwotę 1.052.278 zł. Jak wynika z treści operatu rzeczoznawca powołując się na treść art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy § 41 ust. 1 – 3 i § 42 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przyjął stan nieruchomości przed podziałem na dzień 4 maja 2009 r. (data wydania decyzji zatwierdzającej podział), a po podziale na dzień 7 maja 2009 r. uznając ten dzień za datę "uprawomocnienia się" decyzji zatwierdzającej podział (vide: str. 2 i 3 operatu). Ustalając przeznaczenie wycenianej nieruchomości w obowiązującym dla niej miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru w obrębie S. ( zatwierdzonym uchwałą Nr XXVII/182/08 Rady Miejskiej w Sztumie z 30 sierpnia 2008 r. ) rzeczoznawca przyjął, iż przed podziałem była ona przeznaczona pod funkcję zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, wolnostojącej z wykluczeniem funkcji usługowej (karta terenu Nr [[...]]), a po podziale – pod funkcję zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, wolnostojącej z wykluczeniem funkcji usługowej (karta terenu Nr [[...]]) "oraz [[...]], [[...]], przeznaczona na dojazdy, a [[...]] dla pasa infrastruktury technicznej" (vide: str. 5 operatu). Wskazując na dostęp wydzielonych działek do drogi rzeczoznawca wyjaśnił: "Działki od [[...]], [[...]], [[...]], [[...]], [[...]] bezpośrednio przylegają do drogi gruntowej utwardzonej w miejscowości S., stanowiącą służebność przejazdu, możliwość urządzenia bezpośredniego wjazdu z tejże drogi. Dojazd do działek Nr od [[...]], [[...]]-[[...]] oraz od [[...]]-[[...]] i [[...]] z drogi wewnętrznej stanowiącej działkę [[...]]". Rzeczoznawca wskazał, że do wyceny przyjął ceny transakcyjne z rynku lokalnego gminy S. z okresu od 1 stycznia 2008 r. do 7 maja 2009 r. (str. 6 operatu) Z operatu wynika, że wszystkie transakcje dotyczyły sprzedaży gruntów przeznaczonych wyłącznie pod zabudowę. W toku postępowania administracyjnego skarżąca po zapoznaniu się z w/w operatem szacunkowym zgłosiła pisemnie swoje uwagi. Zakwestionowała przyjęcie do wyceny przed podziałem działki [[...]]. Wskazując, iż działka ta powstała ze scalenia trzech działek stanowiących jej własność nr [[...]], [[...]] i [[...]] twierdziła, że "nie można uznać statusu działki Nr [[...]] jako prawa własności do wyceny wartości nieruchomości przed podziałem, a jedynie jako przejściowy twór umożliwiający Urzędowi Gmin zmniejszenie wartości przed jej podziałem i uzyskanie jak najwyższej opłaty adiacenckiej". Podnosiła również, że była pozbawiona udziału w postępowaniu scaleniowym. Wywodziła, iż przedmiotem wyceny powinny być działki przed scaleniem ich w działkę [[...]]. Dalej zarzuciła, że rzeczoznawca pomimo wskazania iż przyjął do porównania transakcje z okresu od 01.01.2008 r. do 07.05.2009 r. w rzeczywistości ograniczył się do transakcji wyłącznie z 2008 r. o czym świadczy ich wyszczególnienie w załączniku do operatu. Dodatkowo w załączniku pod nazwą "Zestawienie transakcji rynkowych nieruchomości gruntowych o powierzchni powyżej 5.000 m2" dwukrotnie pod pozycją 2 i 4 wymienił tą samą transakcję. Skarżąca zakwestionowała przyjęte transakcje, wskazała iż w okresie od maja 2009 r. do okresu sporządzenia operatu tj. do października 2009 r. sprzedała w siedmiu transakcjach 11 z wydzielonych działek za które uzyskała mniejszą kwotę niż wycenił rzeczoznawca ( średnio po 26,69 zł za 1 m2 gruntu). W dalszych uwagach skarżąca zakwestionowała prawidłowość wyceny w operacie działek po podziale o numerach [[...]] o powierzchni 51 m2 i [[...]] o powierzchni 62 m2 jako działek budowlanych; stwierdziła, że zgodnie z podziałem zostały one wydzielone pod poszerzenie drogi; oświadczyła, iż zgadza się na przeniesienie ich własności na gminę "w rozliczeniu zweryfikowanej opłaty adiacenckiej". Rzeczoznawca, któremu organ I instancji przekazał pismo skarżącej z jej uwagami do operatu celem ustosunkowania się oświadczył pisemnie, że "operat szacunkowy dotyczący opłaty adiacenckiej został wykonany zgodnie z przepisami prawa, a wniesione uwagi nie mają wpływu na określone w nim wartości". W powyższych okolicznościach Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z 16 sierpnia 2010 r. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem w wysokości 74.676,60 zł. W uzasadnieniu powołał się na decyzję własną z 4 maja 2009 r. zatwierdzającą podział działki [[...]] na 17 działek o numerach od [[...]] do [[...]]. Przytoczył brzmienie art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wyjaśnił, że uchwałą Nr XXV/174/08 z 14 czerwca 2008 r. Rada Miejska w Sztumie ustaliła wysokość stawek procentowych opłaty adiacenckiej naliczanej wskutek wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości na 15 %. Odnosząc się do uwag skarżącej zgłoszonych do operatu szacunkowego organ stwierdził, że ich nie uwzględnia. Wskazał, że rzeczoznawca również podtrzymał swoje stanowisko, jako zgodne z przepisami prawa, a wniesione uwagi nie mają wpływu na określone w nim wartości. We wniesionym odwołaniu skarżąca nie kwestionując zasadności samej opłaty adiacenckiej należnej gminie od podziału nieruchomości zarzuciła wadliwe ustalenie jej wysokości. Podniosła, że operat został sporządzony w sposób nierzetelny i z błędami, a organ I instancji nie ocenił jego prawidłowości. Do odwołania skarżąca ponownie załączyła swoje pismo zawierające uwagi do operatu wnosząc o zapoznanie się z nimi przez organ odwoławczy. Dodatkowo zwróciła się o umożliwienie jej uczestnictwa w posiedzeniu organu. W uzasadnieniu decyzji podjętej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa tj. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze szczegółowo przedstawiło uregulowania prawne odnoszące się do opłaty adiacenckiej zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 4 pkt 6 i 11, art. 98 a ust. 1, art. 146 ust. 1a, art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 156 ust. 1) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (§ 41). Następnie Kolegium również szczegółowo przedstawiło przyjęty przez rzeczoznawcę sposób wyceny poszczególnych działek oraz ustalone wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Przyjmując różnicę w podanych wartościach na kwotę 497.844 zł i obliczając 15 % stawkę opłaty Kolegium przyjęło jej wysokość na kwotę 74.676, 60 zł. Organ odwoławczy ocenił operat jako rzetelny i zgodny z przepisami prawa. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem postępowania było ustalenie opłaty adiacenckiej związanej z podziałem działki nr [[...]], a nie kwestie związane z uprzednim – jak twierdzi strona- scaleniem określonych działek w działkę nr [[...]]. Organ stwierdził dalej, iż w sprawie o ustalenie opłaty bierze się pod uwagę ustalony na podstawie wyliczeń rzeczoznawcy obiektywny wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem, a nie osiągnięcie ewentualnej korzyści majątkowej, jaką strona w związku z podziałem uzyskuje lub może uzyskać. Na zakończenie Kolegium wyjaśniło, że co do zasady rozpoznanie spraw przed samorządowym kolegium odwoławczym następuje na posiedzeniu niejawnym, a w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przewidzianej w art. 89 kodeksu postępowania administracyjnego. We wniesionej do sądu skardze N. W. zakwestionowała prawidłowość sporządzonego w toku postępowania administracyjnego operatu szacunkowego oraz wydanych na jego podstawie decyzji administracyjnych organów obu instancji. Zarzuciła naruszenie art. 7, 107 § 3 i 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreśliła, że ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie ustosunkowali się do jej uwag i zastrzeżeń do operatu. Ponownie zakwestionowała prawidłowość przyjęcia do wyceny przed podziałem działki [[...]]. Podnosiła, że nie brała udziału w prowadzonym wcześniej postępowaniu scaleniowym. Zarzuciła, że do wyceny bezpodstawnie przyjęto wydzielone w wyniku podziału działki [[...]], [[...]] i [[...]]. Działka [[...]] w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest na drogę wewnętrzną oznaczoną [[...]], z kolei działka [[...]] o pow. 62 m2 jest częścią wydzielonej drogi dojazdowej oznaczonej [[...]], natomiast działka [[...]] jest częścią wydzielonej drogi dojazdowej tj. działki [[...]] oznaczonej w planie jako [[...]]. Stosownie do zapisów planu dla terenów wydzieleń wewnętrznych oznaczonych [[...]] obowiązuje 0 % stawka dla obliczenia opłaty przewidzianej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej w/w działki nie powinny być uwzględnione w wycenie z uwagi na treść art. 98 a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dalej skarżąca podtrzymała pozostałe zarzuty zgłoszone w toku postępowania w przedstawionych pisemnych uwagach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek głównym powodem jej uwzględnienia jest okoliczność wzięta przez sąd pod uwagę z urzędu (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Z akt sprawy wynika, że podstawę rozstrzygnięcia organów obu instancji stanowił operat szacunkowy sporządzony 26 października 2009 r. Stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po upływie w/w okresu operat może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, ale – jak wymaga art. 156 ust. 4 w/w ustawy- po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, co następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Zgodnie natomiast z § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 rozporządzenia tj. podpisuje ją zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. W rozpatrywanej sprawie operat szacunkowy nie posiada klauzuli aktualizacyjnej, co oznacza że nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia i załatwienia sprawy decyzją wydaną po dniu 26 października 2010 r. Zdaniem Sądu, wskazany w cytowanym wyżej przepisie 12- miesięczny termin ważności operatu odnosi się również do organu II instancji, który jest organem merytorycznym w tym sensie, że jego zadanie nie ogranicza się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Na skutek wniesionego odwołania uprawnionego podmiotu organ odwoławczy stosownie do tzw. zasady dwuinstancyjności zawartej w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego powtórnie rozpoznaje całość sprawy i zobowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaistniały pomiędzy datą rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji a datą rozpoznania odwołania. Pogląd o konieczności spełnienia przez operat warunku zawartego w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w dacie rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolity ( por. przykładowo wyrok WSA w Poznaniu z 10.11.2010 r. w sprawie II SA/Po 556/10-Lex nr 754476, wyrok WSA w Warszawie z 22.04.2010 r. w sprawie I SA/Wa 14/10-Lex nr 619806). Zdaniem Sądu, tzw. ratio legis przyjętego przez ustawodawcę ograniczenia czasowego ważności operatu jest oczywiste. Wycena nieruchomości powinna być w miarę możliwości jak najbardziej aktualna. Z uwagi na to, iż warunki rynkowe od których zależy wycena ewoluują, stąd konieczność wprowadzenia czasowego ograniczenia i ewentualna możliwość przedłużenia jej ważności, ale pod określonymi warunkami. Reasumując tą część rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oparcie rozstrzygnięcia na nieaktualnym operacie stanowi także w ocenie Sądu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 i 77 § 1oraz art. 80 kpa. Dodatkowo organy obu instancji naruszyły też art. 107 § 3 kpa oraz zasady zawarte w art. 8 i 11 kodeksu postępowania administracyjnego. Rację ma skarżąca, że ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie ustosunkowały się właściwie do podniesionych w pisemnych uwagach kwestii. Uznając prawidłowość i rzetelność operatu w kontekście zgłoszonych zastrzeżeń organy miały obowiązek wyjaśnić adresatce decyzji czy w rozpatrywanej sprawie mógł mieć zastosowanie art. 98 a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości, a jeżeli nie to dlaczego oraz czy zasadnie rzeczoznawca majątkowy wycenił powstałe po podziale działki nr [[...]] i [[...]] (przeznaczone najprawdopodobniej w miejscowym planie na dojazdy – vide: dość niejasny zapis w operacie na str. 5) jako działki budowlane. Realizując prawidłowo zasady zawarte w art. 8 i 11 kpa tj. zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej i przekonywania powinny były wyjaśnić również skarżącej inne budzące jej wątpliwości kwestie m. in. dlaczego mimo wskazania w operacie, że korzystano z bazy transakcji obejmującej okres do maja 2009 r. w załączniku do operatu zawierającym ich zestawienie nie znalazła się ani jedna transakcja z 2009 r. oraz czy dwukrotne wymienienie w załączniku jednej transakcji mogło mieć wpływ na prawidłowość wyceny nieruchomości, bądź na ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Niezależnie od w/w uwag skarżącej organy nie dostrzegły i nie podjęły jakiejkolwiek próby wyjaśnienia innych nieścisłości w sporządzonym operacie. Wątpliwości Sądu budzi bowiem nie tylko podana przez rzeczoznawcę data "uprawomocnienia się" decyzji podziałowej na dzień 7 maja 2009 r. ( str. 2 i 3 operatu), ale również brak zastosowania w odniesieniu do działki [[...]] stanowiącej drogę wewnętrzną uregulowań zawartych w § 36 ust. 1 i 2 w zw. z ust. 6 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Okoliczności te w ocenie Sądu świadczą o nienależytym i niedokładnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy przez organy obu instancji czyli naruszeniu art. 7 i 77 § 1 kpa i nie dość wnikliwej analizie operatu szacunkowego nie odpowiadającej wymogom art. 80 kpa Niezależnie jednak od powyższego już samo naruszenie przepisu art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami powodowało konieczność wyeliminowania decyzji organów obu instancji. Dla ponownego załatwienia sprawy konieczne jest bowiem opracowanie nowego operatu szacunkowego ustalającego wzrost wartości nieruchomości "według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty", jak wymaga art. 98a ust. 1 w zdaniu 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 oraz 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił decyzje organów obu instancji i określił że nie mogą one być wykonane. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 w/w ustawy.