II SA/Gd 567/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. W. oraz J. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. W. i J. W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 maja 2004 r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art. 104 k.p.a., nakazał I. i J. W. rozbiórkę samowolnie zrealizowanej rozbudowy obiektu garażowo - gospodarczego o wym. 1,15 x 8,52 m i wysokości 3,48 m z wyłączeniem starego fundamentu po ogrodzeniu, położonego na działce nr [...] w U. przy ul. L. [...]. I. W. i J. W. w dniu 21 maja 2007 r. wystąpili z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że dniu 14 maja 2007 r. otrzymali wezwanie do bezzwłocznego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia 12 maja 2004 r., nr [...]. Skarżący oświadczyli, że nie otrzymali powyższej decyzji i wskazali, że z akt sprawy wynika, iż w dniu 13 maja 2004 r. organ administracji budowlanej wysłał decyzję administracyjną listem poleconym. W dniu 14 maja 2004 r. przesyłkę awizowano, wobec nie podjęcia przesyłki w terminie list zwrócono do nadawcy w dniu 24 maja 2004 r., a organ uznał przesyłkę za skutecznie doręczoną. Skarżący stwierdzili, że do dnia doręczenia im wezwania z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie mieli wiedzy o istnieniu decyzji z dnia 12 maja 2004 r., nie znaleźli bowiem w swojej skrzynce odbiorczej awiza przesyłki pocztowej zawierającej tę decyzję. W celu udowodnienia tej okoliczności złożyli oni wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony. Skarżący oświadczyli, iż okoliczności sprawy uprawdopodabniają brak skutecznego doręczenia decyzji i brak zawinienia w uchybieniu terminowi do złożenia odwołania. Skarżący wskazali, że byli zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy, która dotyczyła ich istotnych interesów, w całym toku postępowania administracyjnego współpracowali z organem administracji dążąc do rozpoznania sprawy. Nielogiczne byłoby zatem takie zachowanie, iż pomimo świadomości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi postępowanie w celu legalizacji inwestycji budowlanej nie podejmowaliby oni kierowanej do nich w sprawie korespondencji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 czerwca 2007 r., nr [...], na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 § 1 i art. 134 k.p.a. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2004 r., nr [...], i stwierdził uchybienie terminu do wniesienia tego odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że okoliczność niedoręczenia stronie decyzji ostatecznej nie stanowi przesłanki uzasadniającej przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Fakt taki narusza uprawnienia procesowe strony, oceniane jako brak jej udziału w postępowaniu bez własnej winy, i może być wyłącznie podstawą do żądania wznowienia postępowania. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie strona musiałaby poprzeć przeciwdowodem zarzut, iż pracownik poczty w adnotacji urzędowej, dotyczącej pozostawienia zawiadomienia o przesyłce w miejscu zamieszkania adresatów, potwierdził nieprawdę. Z akt sprawy wynika, iż skierowana do skarżących decyzja, wobec niezastania adresatów w mieszkaniu, została, zgodnie z art. 44 k.p.a. awizowana przez Urząd Pocztowy S. [...] w dniu 14 maja 2004 r., o czym świadczy wpis pocztowy na kopercie nadawczej oraz na druku potwierdzenia odbioru, i złożona w siedzibie Urzędu Pocztowego na okres siedmiu dni. W myśl art. 44 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu. Organ wskazał ,iż zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., termin do wniesienia przez skarżących odwołania od przedmiotowej decyzji upłynął najpóźniej w dniu 4 czerwca 2004 r., datowane na dzień 21 maja 2007 r. odwołanie skarżących zostało nadane listem poleconym w Urzędzie Pocztowym S. [...] w dniu 21 maja 2007 r., tj. blisko 3 lata po upływie ustawowo określonego terminu. Na powyższe postanowienie I. W. i J. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie art. 58 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, oraz nieuzasadnione odstąpienie przez organ od przeprowadzenia wnioskowanego postępowania dowodowego w postaci przesłuchania strony na okoliczność nie doręczenia decyzji i nie zawiadomienia strony o przesyłce poleconej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. strona winna jedynie uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu. Powołane we wniosku okoliczności uprawdopodabniają, że uchybienie terminowi do zaskarżenia decyzji nastąpiło bez winy strony. Skarżący wskazali, iż wnosili o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony w celu potwierdzenia składanych przez siebie oświadczeń, który został bezpodstawnie przez organ pominięty. Pomijając prowadzenie postępowania dowodowego organ rażąco naruszył przepis art. 77 k.p.a. obligujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem. Warunkiem skuteczności czynności procesowej jaką jest wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Organ drugiej instancji, do którego wpłynęło odwołanie ma obowiązek badania, czy zostało ono wniesione w przewidzianym w ustawie terminie, to jest 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji (art. 129 § 2 k.p.a.). Wniesienie odwołania w sytuacji uchybienia ustawowego terminu możliwe jest jedynie w trybie art. 58 k.p.a. przy spełnieniu wskazanych w nim wymogów formalnych. Przepis ten stanowi, iż w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. (§ 1) Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. (§ 2) Podnoszone przez skarżących we wniosku o przywrócenie terminu okoliczności dotyczyły prawidłowości dokonanego doręczenia zastępczego. Stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie nie istnieje, co do zasady, możliwość przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, bowiem w przypadku niedoręczenia decyzji ostatecznej, strona została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu i przysługuje jej jedynie prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania, nie jest uzasadnione. Bezspornym jest, iż skarżący brali udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, organ nie pominął ich także na etapie doręczania decyzji, lecz przesłał decyzję skarżącym, a doręczaną przesyłkę pozostawił w aktach ze skutkiem doręczenia. Jako przyczynę uchybienia terminu do wniesienia odwołania skarżący wskazywali nieprawidłowość dokonanego w sprawie doręczenia, a nie zaniechanie doręczenia przez organ decyzji. Nieprawidłowość doręczenia zastępczego dokonanego w trybie art. 44 k.p.a. jest uznawana za przyczynę stanowiącą podstawę przywrócenia terminu. W wyroku z dnia 14 grudnia 2000 r. sygn. akt IV SA 2121/98 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy zainteresowanego w uchybieniu terminu należy zaliczyć m.in. nieprawidłowe doręczenie pisma ( LEX nr 54744). W wyroku z dnia 3 kwietnia 1996 r. sygn. akt SA/Ka 1312/95 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przewidziane w art. 43 i 44 kpa zastępcze formy doręczenia pism rodzą domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. (...) Obalenie domniemania o doręczeniu pisma rodzi prawo do przywrócenia stronie terminu do dokonania określonej czynności prawnej (LEX nr 26708) Skarżącym przysługiwało zatem prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu, a jego rozpoznanie wymagało oceny prawidłowości dokonanego doręczenia. Zgodnie z art. 44 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie doręczania decyzji z dnia 12 maja 2004 r., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. poczta przechowuje pismo przez okres siedmiu dni w swojej placówce, w przypadku doręczania pisma przez pocztę (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o złożeniu pisma w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy. W tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia terminu, o którym mowa w § 1, czyli z upływem siódmego dnia (§ 2). Doręczenie zastępcze pisma może być uznane za prawnie skuteczne pod tym jednakże warunkiem zachowania wszystkich przewidzianych wymogów, które powinny umożliwić stronie odbiór kierowanej do niej korespondencji. W aktach sprawy niewątpliwie brak pokwitowania przez stronę odbioru decyzji z dnia 12 maja 2004 r., a organ uznał przesyłkę za doręczoną w trybie doręczenia zastępczego. Ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki wynika, że pracownik poczty, wobec nie zastania adresatów w mieszkaniu pod wskazanym adresem, złożył pismo w Urzędzie Pocztowym S. [...] na okres siedmiu dni. Na odwrocie zwrotnego poświadczenia odbioru uczynił wzmiankę "awizowano dnia 14 maja 2004 r.", którą opatrzył swoim podpisem. Na przesyłce brak jest adnotacji, że doręczyciel pocztowy pozostawił na drzwiach mieszkania adresatów lub w skrzynce pocztowej informację o złożeniu decyzji w urzędzie pocztowym na okres siedmiu dni, bowiem potwierdzenie odbioru nie zostało przez niego w sposób właściwy wypełnione, niezbędny do uznania doręczenia za skuteczne. Podkreślić należy, iż na tle zasady doręczania przesyłek adresatowi, przepis art. 44 k.p.a. jest unormowaniem wyjątkowym, wprowadzającym fikcję dokonania doręczenia, mimo nieodebrania przez adresata przesyłki. Wymogi jakie ustawodawca zakreślił dla skuteczności takiego doręczenia winny być zatem ściśle przestrzegane. W wyroku z dnia 6 maja 1997 r. sygn. akt I S.A./Gd 1215/96 Lex Nr 30594 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "doręczyciel jest zobowiązany prawidłowo wypełnić "druczki", i nie może ograniczyć się do podania słowa "awizowano" opatrując datą. Przepis bowiem wymaga by o złożenie pisma w urzędzie pocztowym umieścić zawiadomienie na drzwiach mieszkania adresata lub biura czy innego pomieszczenia. Ten wymóg nie został spełniony, gdyż brakuje danych co do złożenia pisma w urzędzie pocztowym i zawiadomienia o tym na drzwiach mieszkania. Należy zatem przyjąć, że doręczenie jest wadliwe, bowiem nie pozwala na skontrolowanie czy doręczyciel postąpił zgodnie z wymogami zamieszczonymi w art. 44 k.p.a., a zważywszy, że nie podkreślił odpowiedniej informacji na odwrocie potwierdzenia odbioru pisma, istnieje domniemanie, iż tak nie postąpił." Podobnie w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 528/05 (Lex Nr 194352) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a., musi być bowiem na niej wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. Z okoliczności sprawy wynika, że uznanie przesyłki za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. nastąpiło w sposób wadliwy. Postępowanie organu odwoławczego, który w żadnej formie nie odniósł się do wniosku dowodowego skarżących o przeprowadzenie dowodu z ich przesłuchania na potwierdzenie okoliczności braku otrzymania zawiadomienia o nadejściu przesyłki, należy uznać za uchybienie przepisom postępowania. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż organ odwoławczy, zauważając możliwość obalenia domniemania skuteczności doręczenia przez pocztę w tym wypadku, pozbawił skarżących możliwości przeprowadzenia takiego dowodu, dodatkowo tego nie uzasadniając. Fakt, iż przepis art. 58 § 1 k.p.a. nie wymaga udowodnienia lecz uprawdopodobnienie przesłanek przywrócenia terminu nie wyklucza możliwości przeprowadzenia dowodu. W sytuacji, gdy wobec nieprawidłowego wypełnienia druku potwierdzenia odbioru, strona dodatkowo chciała potwierdzić brak zawiadomienia o nadejściu przesyłki, organ winien bądź dopuścić taki dowód, bądź uznać go za zbędny z uwagi na wykazanie twierdzeń strony samą wadliwością trybu doręczenia i złożonym oświadczeniem. Brak było natomiast podstaw do uznania twierdzeń strony za nieuprawdopodobnione i pominięcia wnioskowanego dowodu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu i stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.