II SA/Gd 568/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Wojewody z dnia 7 sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 29 czerwca 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta – na mocy art. 28, 33 ust. 1, 32 ust. 1 pkt 1, 34 ust. 4, 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) – zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Spółce A z siedzibą w W. na budowę obiektu handlowego [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (parkingami, drogami wewnętrznymi, sieciami i przyłączami wodno-kanalizacyjnymi, energetycznymi, telefonicznymi) na terenie przy ulicy H. w S. (działki nr [...] i[...]), pylonu reklamowego oraz zjazdu z ulicy H. (kategoria obiektu – XVII) według projektów budowlanych, opisanych w sentencji decyzji i zachowaniem wskazanych tam warunków. Jednocześnie organ wskazał, że obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje nieruchomości o numerach geodezyjnych:[...], [...],[...]. W uzasadnieniu organ podał, że planowana inwestycja, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko które może wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Obowiązek taki został nałożony na inwestora. Raport taki został przedłożony przez inwestora. Jednocześnie realizacja planowanego przedsięwzięcia dopuszczalna jest dopiero po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, którą inwestor również załączył do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz z wymaganiami prawa budowlanego. Jak podkreślił organ, inwestor spełnił wymagania określone przepisami ustawy Prawo budowlane, tj.: przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, załączył kompletny projekt budowlany posiadający wymagane uzgodnienia, opinie, oświadczenia, a także dostarczył ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W tej sytuacji brak było podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku strony. Odwołanie od powyższej decyzji, na podstawie art. 183 § 1, 127 § 1 i 2, art. 129 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. złożył Prokurator Prokuratury Rejonowej, zarzucając naruszenie przepisu art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., przez nieuwzględnienie całości zebranego w spawie materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych dotyczących pozwolenia na budowę obiektu handlowego [...] w S.. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że wydanie zaskarżonej decyzji było przedwczesne. Nie wyjaśniono bowiem szczegółowo wątpliwości związanych ze złożeniem przez inwestora, w trybie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prokurator jednocześnie wskazał, że w dniu 11 października 2005 r. wszczęte zostało śledztwo w sprawie przekroczenia uprawnień przez funkcjonariuszy publicznych Urzędu Miejskiego, toczącej się pod sygnaturą 4Ds 213/05, nadzorowane przez prokuraturę Rejonową. Okoliczności dotyczące tego postępowania, wymienione w odwołaniu S. M., znane były Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, które decyzją z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem odwołującego Prokuratora, Prezydent Miasta, wydając zaskarżoną decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i dysponując informacjami zawartymi w materiale dowodowym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie obiektu handlowego [...] w S. przy ulicy H. realizowanego przez Spółkę A, również pozostawił omówione wątpliwości bez rozpoznania. Prokurator podniosła również, że w niniejszej sprawie zignorowano oczekiwania mieszkańców oraz ich opinię na temat przedsięwzięcia planowanego w sąsiedztwie ich miejsca zamieszkania. Po rozpatrzeniu niniejszego odwołania Wojewoda decyzją z dnia 7 sierpnia 2006 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę bada zgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z wymaganiami ochrony środowiska, kompletność projektu budowlanego oraz czy inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To ostatnie oświadczenie organ sprawdza pod względem prawidłowości formalnej. W sytuacji zaś, gdy z posiadanych przez organ informacji wynika, że oświadczenie zawiera nieprawdę, organ zawiadamia prokuraturę. Toczące się przed organami ścigania postępowanie jednak nie powoduje zawieszenia postępowania administracyjnego, ani też nie stanowi zagadnienia wstępnego. Jak podkreślił organ odwoławczy, w niniejszej sprawie brak było podstaw do kwestionowania ważności złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wydane pozwolenie dotyczy działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Jak wskazał organ, działka nr [...] została nabyta przez inwestora w dniu 15 grudnia 2005 r. (akt notarialny – rep. A nr [...]), natomiast działka numer [...] została nabyta w dniu 18 października 2005 r. w wyniku przetargu od Skarbu Państwa (akt notarialny rep A nr [...]). Na prowadzenie robót na działkach o numerach [...],[...] i [...] inwestor posiada zgodę Zarządu Dróg miejskich. W tej sytuacji, oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być skutecznie kwestionowane. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji podał, że nie ma bezpośredniego przełożenia wynik postępowania karnego na skuteczność umowy cywilnoprawnej, a co za tym idzie – na uprawnienia właściciela nieruchomości do ubiegania się o pozwolenie na budowę i możliwość uzyskania takiej decyzji przy spełnieniu warunków ustaw. Z tych powodów czynności prowadzone w Prokuraturze Rejonowej 4 Ds. 213/05 nie stoją na przeszkodzie wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak dalej wskazał organ, dla przedmiotowej nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "W. – G.", zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z 29 czerwca 2005 r., z uwzględnieniem postanowień którego wykonany został projekt budowlany przedmiotowej inwestycji. Organ podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 61 § 2 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wstrzymanie wykonania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe, podobnie jak i wniesienie skargi nie powoduje wstrzymania wykonania aktu lub zaskarżonej czynności. Organ podał nadto, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację omawianego przedsięwzięcia stała się ostateczna i podlega wykonaniu. Wymagania dotyczące ochrony środowiska zawarte w punkcie 2 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dotyczące systemu ogrzewania i oczyszczania wód opadowych zostały uwzględnione w całości w projekcie budowlanym obiektu [...]. Powołując się na dyspozycję art. 35 ust. 1 oraz 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy podkreślił, iż brak jest podstaw by odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze na powyższą decyzję Prokurator Rejonowy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych dotyczących pozwolenia na budowę obiektu handlowego [...] w S. W treści uzasadnienia Prokurator podniósł te same okoliczności, które wskazał w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja jest przedwczesna, wydana pomimo świadomości, że wszczęte zostało postępowanie karne w sprawie przekroczenia uprawnień przez funkcjonariuszy publicznych Urzędu Miejskiego podczas prowadzenia prac związanych ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W. – G." i sprzedaży terenu pomiędzy ulicami W., H. i G. w S. w okresie od 30 czerwca 2004 r. do 29 czerwca 2005 r. Tym samym, zdaniem Prokuratora, nie można wykluczyć sytuacji, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. Nadto Prokurator wskazał na wątpliwości co do złożenia oświadczenia przez inwestora w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim: 1) przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska; 2) uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Nadto, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. (art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć, m. in.: 1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do treści art. 35 ust. 4 cytowanej ustawy w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W analizowanym stanie faktycznym skarżący kwestionuje prawidłowość i zgodność ze stanem faktycznym złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prokurator podnosi, jako istotną okoliczność, wpływającą na ocenę powyższego oświadczenia, fakt wszczęcia i prowadzenia postępowania karnego w sprawie przekroczenia uprawnień przez funkcjonariuszy publicznych Urzędu Miejskiego podczas prowadzenia prac związanych ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W. – G." i sprzedaży terenu pomiędzy ulicami W., H. i G w S. w okresie od 30 czerwca 2004 r. do 29 czerwca 2005 r. Oświadczenie to bowiem składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu wskazać należy, że organ administracji nie ma kompetencji do tego, aby badać prawdziwość złożonego oświadczenia w przedmiocie posiadanych uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, jeżeli pojawią się wątpliwości co do prawdziwości treści oświadczenia inwestora, organ administracyjny powinien zwrócić się do odpowiednich organów ścigania z wnioskiem o zbadanie tej kwestii pod kątem zaistnienia znamion przestępstwa z art. 233 § 2 k.k. Dopiero wszczęcie postępowania karnego przez właściwy organ w sprawie złożenia fałszywego oświadczenia umożliwia zawieszenie postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W analizowanym stanie faktycznym jednak – jak to wynika z pisma Prokuratury Rejonowej z dnia 8 lutego 2007 r. (k. 36 akt) - wszczęto postępowanie karne w sprawie przekroczenia uprawnień przez funkcjonariuszy publicznych, tj. o czyn z art. 231 § 1 k.k., a nie zaś o czyn z art. 233 § 2 k.k., zarzucany inwestorowi (czy osobom wchodzącym w skład organów reprezentujących osobę prawną, za nią działającym). W tej sytuacji, brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego i zasadnie organ – w oparciu o dyspozycję art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane – wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Ponadto, jak to już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji rozpatrujący sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę nie ma podstaw do wydania decyzji odmownej tylko z tego powodu, że wykazane przez inwestora w sposób niewadliwy prawo do dysponowania nieruchomością zostało zakwestionowane w innym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 1.10.1992 r. IV SA 1384/91 - ONSA 1993, nr 4, poz. 56). Brak jest jednocześnie podstaw zarówno dla organu administracji architektoniczno-budowlanego jak i sądu administracyjnego do kwestionowania oświadczenia inwestora, jeśli odpowiada ono wymogom formalnym, określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003 r., nr 120, poz. 1127 ze zm.), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w treści art. 32ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zarówno też organ, jak i sąd administracyjny, nie są uprawnieni do czynienia ustaleń dotyczących stanu posiadania nieruchomości, bowiem wszystkie te kwestie należą do wyłącznej właściwości sądów powszechnych. Poza powyższym, analiza akt sprawy nie wykazała naruszenia dyspozycji art. 7 i 77 k.p.a. W ocenie Sądu, stan faktyczny w niniejszej sprawie został prawidłowo ustalony, a materiał dowodowy zebrany w sposób wyczerpujący. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów dotyczących obligatoryjnych elementów treści uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia, uznając że zarówno stan faktyczny, jak i podstawa prawna rozstrzygnięcia zostały ustalone prawidłowo. Mając na uwadze powyższe i fakt, że zarzuty skarżącego nie znalazły uzasadnienia w niniejszej sprawie Sąd, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.