II SA/Gd 569/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. K. na uchwałę Rady Miasta Helu z dnia 26 marca 2026 r., nr XXI/135/26 w przedmiocie ustanowienia pomnika przyrody na nieruchomości położonej w Helu postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej E. K. kwotę 300 zł (trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia 22 września 2025 r. E. K. wystąpiła z wnioskiem do Rady Miasta Helu o ustanowienie pomnikiem przyrody dębu szypułkowego znajdującego się na działce nr ewid. [...] w miejscowości H., stanowiącej własność A. L. A. L., właściciel działki nr [...], pismem z dnia 19 listopada 2025 r. sprzeciwił się ustanowieniu pomnikiem przyrody znajdującego się na jego działce ww. drzewa. W dniu 26 marca 2026 r. Rada Miasta Helu podjęła uchwałę nr XXI/135/26, w której postanowiła "nie podejmować działań zmierzających do ustanowienia pomnika przyrody na wskazanej nieruchomości". W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz.U. z 2026 r., poz. 13) ustanowienie pomnika przyrody następuje w drodze uchwały rady gminy. Kompetencja ta ma charakter uznaniowy i wymaga każdorazowo oceny przesłanek przyrodniczych oraz skutków prawnych i finansowych dla gminy. Rada nie dopatrzyła się przesłanek pozwalających na uznanie przedmiotowego drzewa za pomnik przyrody. Skargę na powyższą uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniosła E. K., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie jej uchylenie. W skardze zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 76 § 1, art. 107 § 3, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691) oraz art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a także naruszenie procedury poprzez brak uzgodnienia projektu uchwały z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na brak interesu prawnego po stronie skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarżąca E. K. wystąpiła do Rady Miasta Helu o podjęcie uchwały o ustanowieniu pomnika przyrody. Rada Gminy stosownie do treści art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2026 r., poz. 662), zwanej dalej "u.s.g.", podejmuje wszystkie działania będące w jej zakresie, o ile ustawy nie stanowią inaczej a w szczególności do jej wyłącznej właściwości należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przyjmuje się, że podstawową formą, którą stosuje Rada Gminy by wyrazić swoje stanowisko w sprawie jest uchwała. Aby dana sprawa była głosowana podczas sesji Rady Gminy projekt uchwały o danej treści musi zostać złożony przez podmiot mający inicjatywę uchwałodawczą i tym sposobem trafić do porządku obrad Rady Gminy. Stosownie do art. 22 ust. 1 u.s.g. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Zgodnie z § 54 ust. 1 pkt 5 Statutu Gminy Miejskiej Hel (dostępnym na stronie internetowej BIP Urzędu Miasta Hel) prawo inicjatywy uchwałodawczej posiadają również mieszkańcy. Należy więc przyjąć, że skarżąca jako mieszkanka H. posiadała prawo inicjatywy uchwałodawczej i tak też jej wniosek został potraktowany przez Radę Miasta Helu. W rezultacie inicjatywy uchwałodawczej skarżącej Rada Miasta Helu podjęła uchwałę o niepodejmowaniu działań zmierzających do ustanowienia pomnika przyrody na nieruchomości należącej do A. L. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz.U. z 2026 r., poz. 13). Przepis art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje cechy, jakie powinny decydować o ustanowieniu danego tworu przyrody żywej i nieożywionej lub ich skupiska - pomnikiem przyrody. Zgodnie natomiast z art. 44 ust. 1 tej ustawy, ustanowienie pomnika przyrody następuje w drodze uchwały rady gminy. W orzecznictwie wskazuje się, że na podstawie wskazanych przepisów rada gminy może podjąć uchwałę o ustanowieniu pomnika przyrody lub jej nie podejmować z uwagi na brak uzyskania wymaganej liczby głosów za projektem określonej uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 121/17). Kompetencja rady gminy sprowadza się więc do procedowania projektu uchwały o ustanowieniu pomnika przyrody, w wyniku czego uchwała taka zostanie podjęta lub nie zostanie podjęta. Wskazane przepisy ustawy o ochronie przyrody nie zawierają natomiast kompetencji dla Rady Gminy do wydawania uchwał negatywnych co do uznania drzewa za pomnik przyrody czy też – jak w niniejszej sprawie - wydawania uchwał o niepodejmowaniu działań zmierzających do ustanowienia pomnika przyrody. W przywołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, z czym należy się zgodzić, że skoro art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi wprost, że ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy, a ust. 3 tego przepisu mówi o kompetencji rady gminy do zniesienia formy ochrony przyrody, o której mowa w ust. 1, w drodze uchwały, to nie można uznać, że racjonalny ustawodawca pozostawił możliwość domniemywania kompetencji rady gminy do wydawania uchwał negatywnych w zakresie ustanawiania pomników przyrody. Powyższe kłóci się z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji, art. 6 k.p.a.). Ustawodawca przewidział jedynie kompetencję rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie ustanowienia pomnika przyrody, gdyż negatywne stanowisko organu w tym zakresie wobec niewypełnienia przesłanek ustawowych z art. 40 ust. 1 oraz z art. 44 ust. 2 i 3a ustawy o ochronie przyrody wyklucza podjęcie wskazanej uchwały. Za takim rozumieniem analizowanego przepisu przemawia także fakt, że gdyby ustawodawca chciał nadać radzie gminy kompetencję do podejmowania negatywnych uchwał w przedmiocie ustanawiania pomników to wyraziłby to stosownym uregulowaniem jak czynił to np. w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę co do odmowy zatwierdzania taryf na wodę i ścieki. Niemniej jednak Rada Miasta Hel podjęła w dniu 26 marca 2026 r. uchwałę o niepodejmowaniu działań zmierzających do ustanowienia pomnika przyrody, którą należy uznać za akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej, niebędący aktem prawa miejscowego, tj. akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Samo podjęcie uchwały nie umożliwia jednak jeszcze skutecznego wniesienia skargi. Trzeba bowiem również spełnić warunki opisane w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (tak np. w wyroku NSA z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 117/19.). Należy bowiem podkreślić, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. np. postanowienia NSA z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2707/21, z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 1076/20, z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 257/20). W sprawie niniejszej skarżąca nie wykazała, aby jej interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały. Skarżąca nie jest właścicielką nieruchomości, na której znajduje się drzewo spełniające w jej ocenie przesłanki umożliwiające mu nadanie statusu pomnika przyrody, prawo zaskarżenia przedmiotowej uchwały nie może więc być wywodzone z prawa własności. Sam natomiast fakt wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą nie oznacza, że skarżącej przysługuje interes prawny w zaskarżeniu uchwały rady gminy podjętej w wyniku tej inicjatywy. Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy. Przesłanki ustanowienia pomnika przyrody określa art. 40 ust. 1 ww. ustawy. Ani z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ani z przepisów ustawy o ochronie przyrody nie wynika obowiązek rady gminy ustanowienia pomnika przyrody. Obowiązek taki nie wynika też z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, że obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, organy administracji publicznej są obowiązane do zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych dla ochrony przyrody. Przepisy te mają charakter ogólny, kierunkowy, nie można z nich wywodzić obowiązku rady gminy objęcia ochroną konkretnych drzew w formie prawnej ustanowienia pomnika przyrody. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, skoro art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie wskazuje na uprawnienie strony do żądania ustanowienia drzewa za pomnik przyrody. Uprawnienie ma w tym przypadku rada gminy, która może z niego skorzystać bądź nie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 121/17). Skarżąca nie wskazała konkretnej normy prawnej, z której wynikałby jej interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Ogólny natomiast interes społeczny w dążeniu do ochrony przyrody, w tym przypadku dębu, nie jest wystarczający do wniesienia skargi, jak bowiem wyżej wyjaśniono, skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała wpływa negatywnie na sferę prawnomaterialną skarżącej, tj. nakłada na nią pewne obowiązki albo pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Brak naruszenia interesu prawnego skarżącej postanowieniami zaskarżonej uchwały skutkuje odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Mając na względzie powyższe, Sąd odrzucił wniesioną w niniejszej sprawie skargę. O zwrocie wpisu Sąd orzekł zaś na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego. Ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi.