II SA/Gd 570/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.), Sędzia WSA Alina Dominiak, Asesor WSA Krzysztof Retyk, Protokolant Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody z dnia 22 stycznia 2001 r. [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego uchyla zaskarżoną decyzje i zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Z. S. 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca Z. S. wniosła skargę na decyzję Wojewody z dnia 22 stycznia 2001 r. nr [...], uchylającą decyzję Prezydenta Miasta z dnia 12 kwietnia 1996 r. nr [...] i odmawiającą wymeldowania F. S. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Jak wynika z akt administracyjnych zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia 12 kwietnia 1996 r. Prezydent Miasta orzekł na wniosek Z. S. na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych o wymeldowaniu F. S. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Uzasadniając tą decyzję organ wskazał, że F. S. w lokalu, w którym jest zameldowany nie mieszka oraz nie posiada uprawnień do przebywa w nim. Bliżej wyjaśniając kwestię uprawnień do przebywania w lokalu stwierdzono, iż F. S. mieszkanie, w którym jest zameldowany otrzymał w dniu 10 sierpnia 1977 r. z zakładu pracy na czas trwania stosunku pracy. Od dnia 14 grudnia 1977 r. zajmował wraz z ówczesną żoną Z. S. to mieszkanie na podstawie umowy najmu zawartej z Przedsiębiorstwem Gospodarki Mieszkaniowej. Rozpoznając odwołanie F. S. od decyzji Prezydenta Miasta Wojewoda decyzją z dnia 13 września 1996 r. decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy, dodając do ustaleń poczynionych w pierwszej instancji, iż skarżący umowę najmu mieszkania zawarł na czas trwania stosunku pracy, zaś w 1987 r. został przeniesiony do pracy w okolicach. Po wniesieniu skargi na decyzję Wojewody przez skarżącego, organ odwoławczy na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) decyzją z dnia 20 grudnia 1996 r. uchylił swoją decyzję z dnia 13 września 1996 r. i orzekł o odmowie wymeldowania skarżącego przyjmując, że skarżący w skardze wykazał, iż posiada uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym jest zameldowany. Na tą decyzję skargę wniosła Z. S. Rozpoznając skargę Z. S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 kwietnia 1998 r. uchylił decyzję Wojewody z dnia 20 grudnia 1996 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż trafne jest ustalenie, iż skarżący jest nadal najemcą lokalu, w którym jest zameldowany. Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było natomiast to, iż decyzja ta nie zawierała rozstrzygnięcia o decyzji organu pierwszej instancji. Po uchyleniu decyzji Wojewody z dnia 20 grudnia 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał 'także skargę skarżącego na decyzję tego samego organu z dnia 13 września 1996 r., gdyż skarżący mimo podjęcia przez Wojewodę decyzji w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie cofnął swojej skargi. Rozpoznając skargę skarżącego Sąd uchylił decyzję Wojewody z dnia 13 września 1996 r stwierdzając, iż w świetle złożonego przez skarżącego dokumentu, mianowicie stwierdzenia przedmiotu i warunków najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] z dnia 14 grudnia 1977 r. błędne jest ustalenie, iż utracił on uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym jest zameldowany, z uwagi na zawarcie umowy na czas wykonywania pracy i zaprzestanie wykonywania pracy. Sąd stwierdził przy tym, iż dokument ten nie dawał podstaw do przyjęcia, iż mieszkanie, w którym skarżący jest zameldowany, jest mieszkaniem funkcyjnym bądź zakładowym, Rozpoznając ponownie sprawę na skutek wskazanych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda decyzją z dnia 4 września 1998 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 12 kwietnia 1996 r. o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Uzasadniając tą decyzję stwierdził, iż organ administracyjny wydaje decyzję w oparciu o stan faktyczny istniejący w chwili orzekania. W związku z tym wskazał na oświadczenie Z. S., iż tylko jej przysługuje prawo do lokalu nr [...] przy ul. [...] oraz skierowanie do zawarcia umowy najmu tego lokalu z dnia 21 października 1996 r. Z tego wynika, zdaniem organu, iż obecnie uprawnienia najemcy przysługują jedynie Z.S. i S.T. bowiem właściciel nieruchomości, którym jest Gmina Miasta, zawarł z nią umowę najmu. Przyjęto przy tym, iż skarżący z dniem 21 października 1996 r. utracił uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym jest zameldowany. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tą decyzję F. S. poddał, bez bliższego uzasadnienia, w wątpliwość ustalenie, iż Z. S. posiada uprawnienie do przebywania w lokalu, który jest przedmiotem niniejszej sprawy. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 września 2000 r. uchylił decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem rozpoznania. Zdaniem Sądu ocena prawna wyrażona w niniejszej sprawie dotyczyła uprawnień F.S. do przebywania w lokalu, w którym był zameldowany i nie zmieniły się okoliczności faktyczne, które pozwoliłyby przyjąć, iż organ administracji nie jest tą oceną związany. Dalej Sąd podniósł, iż ze skierowania z dnia 21 października 1996 r. nie wynika, aby z Z. S. zawarto umowę najmu. Zdaniem Sądu jest to jedynie zapowiedź zawarcia takiej umowy. Poza tym nawet zawarcie umowy z Z. S. nie będzie, zdaniem Sądu, równoznaczne z utratą uprawnień do tego samego lokalu przez skarżącego. W ocenie Sądu skarżącego oraz Gminę Miasta, jak ustalono to w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym i co zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę skarżącego na decyzję Wojewody z dnia 13 września 1996 r., wiązała umowa najmu lokalu. W aktach brak dowodu na to, aby umowa ta została rozwiązana. Dowodem takim nie jest w szczególności skierowanie do zawarcia umowy najmu z dnia 21 października 1996 r. Fakt, iż wynajmujący, czyli Gmina Miasta, zamierza zawrzeć umowę najmu tego samego lokalu z inną osobą nie przesądza o rozwiązaniu dotychczasowej umowy. Takie działanie może być bowiem, jak wskazał Sąd, wynikiem błędnego przeświadczenia wynajmującego o tym, iż wcześniej wiążąca go umowa została rozwiązana. W konkluzji Sąd stwierdził, iż orzekający w sprawie organ administracyjny był związany oceną prawną wyrażoną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 1998 r., podjęcie zaś decyzji z naruszeniem tej oceny prawnej stanowiło naruszenie art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda podjął zaskarżoną decyzję z dnia 22 stycznia 2001 r. i uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 12 kwietnia 1996 r. oraz odmówił wymeldowania F. S. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że F. S. nie utracił uprawnienia do przebywania w przedmiotowym lokalu. Brak jest bowiem w aktach sprawy dowodu wskazującego, by umowa najmu lokalu, jaka została zawarta pomiędzy F. S. a Przedsiębiorstwem Gospodarki Mieszkaniowej została rozwiązana. Dowodu takiego nie stanowi skierowanie z dnia 21 października 1996 r. do zawarcia z Z. S. umowy najmu spornego lokalu. Opierając się na powyższych ustaleniach organ uznał, że nie zostały spełnione przesłanki z pierwszej części art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. S. podała, iż F. S. opuścił sporny lokal w 1988 r. w sposób dobrowolny i trwały, nie wykazuje zainteresowania stanem lokalu i poczucia obowiązku wynikającego z ciągłego zameldowania w lokalu. W ocenie skarżącej zachodzą przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych pozwalające na wymeldowanie F. S. ze spornego lokalu. Nadto skarżąca powołała się na dokumenty, które dołączyła do skargi: umowę o najem lokalu mieszkalnego z dnia 20 lutego 1984r. oraz aneks do umowy najmu z dnia 1 czerwca 1970 r. Wskazała również, iż w dniu 13 listopada 1996 r. na podstawie skierowania z dnia 21 października 1996 r. Urzędu Miejskiego zawarła umowę najmu spornego lokalu z Przedsiębiorstwem Gospodarki Mieszkaniowej. Na podstawie tej umowy ma prawo wraz z synem zajmować sporny lokal na czas nieoznaczony. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, lecz nie ze względów w niej wskazanych. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Organ drugiej instancji rozpatrując ponownie niniejszą sprawę powołał jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.), określający przesłanki uzasadniające wymeldowanie osoby z pobytu stałego. Podejmując decyzję o odmowie wymeldowania F. S. organ administracji oparł się na pierwszej z podstaw wymeldowania z pobytu stałego, określonych w powołanym przepisie. Przepis ten pierwszą podstawę wymeldowania określa w sposób następujący: "Organ gminy wydaje decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienia wymienione w art, 9 ust. 2 i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego". W przepisie tym jest zatem odesłanie do art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a w związku z powyższym podstawą rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji jest nie tylko art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, ale także art, 9 ust. 2 tej ustawy. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2002 r. w sprawie K 20/01 orzekł, iż art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest niezgodny z art. 52 ust. 1 i art. 83 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten został ogłoszony w Dz.U. nr 78, poz. 716 z dnia 19 czerwca 2002 r. i z tym dniem art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przestał obowiązywać (art. 190 ust. 3 Konstytucji). W związku z powyższym należało uwzględnić fakt niekonstytucyjności art. 9 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy. Stosownie bowiem do art. 145a § 1 kpa orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, zaś według art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA ż dnia 6 stycznia 1999 r. III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1 z 2000 r., poz. 16). Stosownie do treści art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zważyć jednak należy, iż stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z Konstytucją, skutkuje zmianą stanu prawnego, która to okoliczność powoduje, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną prawną zawartą w uprzednio zapadłych w niniejszej sprawie orzeczeniach. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji publicznej będzie zobowiązany zastosować art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z uwzględnieniem zmiany wynikającej z powołanego wyroku Trybuna Konstytucyjnego, czyli zmiany w świetle, której uprawnienia do przebywania w lokalu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia żądania o wymeldowaniu. Uwzględniając skargę Sąd nie określił, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. W ocenie Sądu art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nakłada na sąd obowiązek zamieszczenia takiego rozstrzygnięcia w wyroku uwzględniającym skargę, nie dotyczy uwzględnienia skargi na akt odmowny. Przepis ten wiąże się bowiem z zapewnieniem ochrony tymczasowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym na etapie pomiędzy wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, kiedy to upada wstrzymanie wykonania aktu na podstawie postanowienia (61 § 6 powołanej ustawy), a uprawomocnieniem się orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, kiedy to następuje wiążące wyeliminowanie uchylonego aktu administracyjnego (art. 170 tej ustawy). Ochrona tymczasowa w postępowaniu przed sądem administracyjnym z istoty swej dotyczy zaś aktów i czynności, które podlegają jakiemukolwiek wykonaniu. Akty, którym odmówiono uwzględnienia żądania (akty odmowne), nie podlegają zaś wykonaniu. Z tych wszystkich względów Sąd na mocy powołanych przepisów orzekł jak w sentencji.