II SA/Gd 570/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia 29 czerwca 2009 r., nr [...]. Burmistrz Miasta, w imieniu którego działał Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w U., decyzją z dnia 19 czerwca 2009 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 3 ust. 1, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 3, art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 592 ze zm.), odmówił A. Ł. pomocy w formie zasiłku celowego, ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego. Organ przytoczył treść wskazanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej. Jak ustalono, wnioskodawczyni otrzymuje zasiłek stały w wysokości 431,02 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 48,63 zł. Dochód rodziny A. Ł. wynosi zatem ogółem 479,65 zł, na osobę w rodzinie - 479,65 zł, przy kryterium dochodowym wynoszącym 477,00 zł. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono również, że A. Ł. jest osobą biernie zawodową, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo, przy czym mieszka z R. T., który nie partycypuje w opłatach eksploatacyjnych za mieszkanie, co wpływa na sytuację finansową wnioskodawczyni. R. T., w ocenie organu, jest osobą w wieku "aktywności zawodowej" i mógłby pomagać wnioskodawczyni w utrzymaniu mieszkania, co odciążyłoby jej budżet. Łączny dochód A. Ł. wynoszący 479,65 zł przekracza kwotę dochodu określoną ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. A. Ł. na powyższą decyzję wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując, iż przekroczenie kryterium dochodowego o 2,00 zł nie powinno skutkować odmową udzielenia pomocy. Nadto podniosła, że od pięciu lat kwota zasiłku stałego wynosząca 431 złotych jest taka sama a wszystko podrożało, w związku z czym dochód jakim dysponuje nie wystarcza jej na utrzymanie. Z uwagi na trudną sytuacje finansową nie ma również pieniędzy na zakup leków. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzją z dnia 28 lipca 2009 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Ustalił organ II instancji, że podaniem z dnia 22 czerwca 2009 r. A. Ł. zwróciła się o udzielenie pomocy finansowej na zakup leków, ze względu na trudną sytuację materialną. We wniosku wskazała, że utrzymuje się tylko z zasiłku stałego i dodatku mieszkaniowego, a stan zdrowia nie pozwala na podjęcie pracy. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w U., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta, decyzją nr [...] z dnia 29 czerwca 2009 r. odmówił wnioskodawczyni pomocy w formie zasiłku celowego, ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego wynoszącego 477 złotych, o kwotę 2,65 złotych. Ustalony przez organ dochód strony z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wyniósł 479,65 złotych. Rozpatrując sprawę Kolegium podało, że w oparciu o przedłożone dokumenty, w tym aktualizację wywiadu rodzinnego z dnia 24 czerwca 2009 r. ustalono, że A. Ł. prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Ze względu na stan zdrowia ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na czas określony do 30 czerwca 2010 r. Jej miesięczny dochód wynosi 479,65 zł, na który składają się: zasiłek stały w kwocie 431,02 zł oraz ½ dodatku mieszkaniowego, w wysokości 48,63 zł. Pozostałą część dodatku otrzymuje jej współlokator prowadzący odrębne gospodarstwo domowe. Odwołująca się jest objęta pomocą w formie wykupionych obiadów. Jak wskazało Kolegium, stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008r. nr 115 poz. 728 ze zm.), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje m in. osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł miesięcznie przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej (m.in. bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała łub ciężka choroba). Wynika z powyższego, że osoba ubiegająca się o pomoc w formie zasiłku celowego musi spełnić łącznie dwie przesłanki, a w przedmiotowej sprawie została spełniona tylko jedna - długotrwała choroba. Przekroczenie kryterium dochodowego uniemożliwia przyznanie zasiłku celowego. Znając jednak trudną sytuację odwołującej się organ I instancji w miarę swoich możliwości udziela pomocy, o czym świadczy przyznanie w maju 2009 r. specjalnego zasiłku celowego w wysokości 300,00 zł na częściowe pokrycie rachunku za gaz i zakup żywności oraz udzielenie pomocy w naturze w kwietniu, maju i czerwcu w granicach po 5 kg żywności. Ponadto strona otrzymuje pomoc w formie posiłków w ramach programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W tym stanie rzeczy, zdaniem Kolegium, zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa i nie ma podstaw do jej uchylenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca określił wysokość kryterium dochodowego, którego przekroczenie stanowi podstawę odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego. Kolegium wskazało również, że strona ma prawo w każdym czasie ubiegać się o specjalną pomoc na zakup leków, o której mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W tym jednak celu konieczne jest wykazanie celowości takiej pomocy poparte przedstawieniem dowodów, w tym chociażby recept i paragonów zakupu leków niezbędnych do leczenia. Od organu zależeć będzie uznanie celowości przyznania pomocy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. W skardze na powyższą decyzję A. Ł. domaga się jej uchylenia. Opisuje szczegółowo swoją trudną sytuację finansową, materialną oraz zły stan zdrowia, powołując się na niepełnosprawność. W jej ocenie przekroczenie kryterium dochodowego o 2,65 zł nie powinno skutkować odmową udzielenia pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. Sąd przeprowadził dowód z akt administracyjnych dołączonych do sprawy toczącej się pod sygn. akt II SA/Gd 569/09 (vide: protokół rozprawy k. 14). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd uznał, że narusza ona prawo. Przy rozpoznaniu skargi Sąd miał również na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Sądu w niniejszym postępowaniu o przyznanie skarżącej świadczenia w formie zasiłku celowego organy administracyjne dopuściły się naruszenia szeregu przepisów postępowania – art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z okoliczności sprawy, A. Ł. wnioskiem z dnia 22 czerwca 2009 r. ubiegała się o przyznanie z pomocy społecznej świadczenia pieniężnego, w celu wykupienia leków, uzasadniając wniosek licznymi chorobami przewlekłymi i koniecznością wykupienia leków na receptę. Wskazała jako podstawę art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Z akt administracyjnych dołączonych do sprawy przed WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 569/09 wynika, że wcześniej, podaniem z dnia 1 czerwca 2009 r. ubiegała się skarżąca o udzielenie pomocy finansowej ze względu na trudną sytuację finansową. Ten pierwszy wniosek załatwiony został odmowną decyzją przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, wydaną przez Burmistrza Miasta dnia 16 czerwca 2009 r. Nr [...], na skutek ustalenia przekroczenia przez wnioskodawczynię kryterium dochodowego (o 2,65 zł). Ta ostatnia decyzja została utrzymana w mocy przez SKO w S. decyzją z dnia 13 lipca 2009 r., Nr [...]. Tak więc rozpatrując wniosek wszczynający kontrolowane postępowanie administracyjne (z dnia 22 czerwca 2009 r.), określający potrzeby strony związane ze stanem zdrowia, organ I instancji poczynił ustalenia takie, jak w sprawie zakończonej poprzednią wymienioną decyzją. Ustalił zatem bezspornie, że skarżąca będąc osobą niezdolną do pracy z powodu niepełnosprawności, nie spełniła przesłanki przewidzianej przepisem art. 8 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2004 r. Nr 64 poz. 593, ze zm.) do przyznania świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie. Według treści tego przepisu, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej. Wnioskodawczyni, według ustaleń organów, co sama także potwierdza, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i uzyskuje dochód przekraczający o 2,65 zł kryterium określone w ustawie, na dzień rozstrzygania wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej 477 zł. Podkreślenia przy tym wymaga, wbrew twierdzeniom skargi, iż przekroczenie kryterium dochodowego, nieistotnie, że nieznaczne, uniemożliwia uzyskanie przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2004r., Nr 64 poz. 593) w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji, ust. 1. W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przedmiotowe świadczenie pieniężne, stosownie do treści art. 8 ust. 1 pkt 1, przysługuje osobom spełniającym kryterium dochodowe oraz kryterium osobiste, wymienione w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Z kolei według przepisu art. 3 tej ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. (ust. 2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. (ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. (ust. 4). W tym kontekście, w ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie nie zebrały i nie oceniły wszechstronnie materiału dowodowego pod kątem sytuacji osobistej skarżącej i mając na względzie jej dobro, a zatem także z uwzględnieniem możliwości przewidzianej w przepisie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, regulującego przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Ponieważ skarżąca jest osobą niepracującą, o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, niezdolną do pracy, utrzymującą się z zasiłku stałego i połowy dodatku mieszkaniowego, a więc w istocie wyłącznie z pomocy społecznej, powyższe okoliczności nakładały na organy obowiązek wyczerpującego rozważenia sytuacji skarżącej w odniesieniu do ust. 3 i 4 cytowanego wyżej art. 3 ustawy o pomocy społecznej i w świetle przesłanki określonej w art. 41. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Ponieważ w ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły niekwestionowaną w istocie okoliczność, że skarżąca przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej, co uniemożliwia przyznanie świadczenia na podstawie art. 39, to w takiej sytuacji powinny były rozważyć przyznanie, stosownie do treści art. 41 pkt 1 ustawy, specjalny zasiłek celowy w kwocie nieprzekraczającej kryterium dochodowego. Przyznanie zasiłku na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem organów administracji, bowiem w ramach uznania administracyjnego decydują one, biorąc pod uwagę zarówno sytuację osoby wnioskującej jak i własne możliwości finansowe, czy i w jakim zakresie powinna być przyznana ta forma pomocy. Skoro jednak, jak wynika z uzasadnień obu decyzji, zasadniczym powodem odmowy przyznania zasiłku celowego w kontrolowanym postępowaniu była okoliczność, że skarżąca przekracza określone w ustawie kryterium dochodowe, wadliwość tego postępowania polega na tym, że jednocześnie organy nie poczyniły ustaleń ani nie dokonały oceny, czy trudna sytuacja materialna i życiowa nie kwalifikuje strony do przyznania pomocy w trybie art. 41 ustawy. Jest powszechnie znanym faktem, że ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega tym samym wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Jednakże brak jest w uzasadnieniu obu organów zarówno oceny sytuacji wnioskodawczyni pod kątem wskazanego przepisu, jak również danych dotyczących wysokości środków pieniężnych, jakimi dysponował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w U. oraz informacji wskazujących liczbę osób objętych pomocą. To właśnie stanowi o naruszeniu przez organ I instancji wymienionych na wstępie przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszeniu normy wynikającej z art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Wymaga stanowczego podkreślenia, że nie jest wystarczające zamieszczenie przez Ośrodek Pomocy Społecznej informacji dotyczących zarówno pomocy udzielanej stronie jak i zakresie dysponowania posiadanymi środkami finansowymi w piśmie, które pozostaje w aktach administracyjnych, zamiast w uzasadnieniu decyzji. Stanowi to o naruszeniu przepisu art. 107 § 3 kpa, gdyż fakty podane w takiej informacji są elementem postępowania dowodowego, uprawniającym do oceny przesłanek przyznania lub nieprzyznania konkretnego świadczenia, o czym strona powinna się dowiedzieć z treści decyzji I instancji, tak aby nie naruszyć zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 kpa, która polega na dwukrotnym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy przez organy I i II instancji. Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji co do tego, że skoro stronie nie przysługuje wprawdzie zasiłek celowy, to w każdym czasie może się ubiegać o specjalną pomoc na zakup leków. Według Sądu, wniosek skarżącej z dnia 22 czerwca 2009 r., w sytuacji znanej już organom przekroczenia kryterium dochodowego, powinien być rozpatrzony także jako wniosek o przyznanie zasiłku specjalnego. Jeżeli zaś przedmiotowy wniosek wymagał uzupełnienia w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji, strona powinna zostać o tym poinformowana i wezwana do jego uzupełnienia. Zaniechanie powyższego, pozostając w sprzeczności z zasadami wynikającymi z art. 8 i art. 9 kpa, doprowadziło do nadmiernie formalistycznego i sprzecznego z obowiązkiem umacnianie praworządności w działalności administracji publicznej rozpatrzenia podania tylko na podstawie prawnej wskazanej przez stronę, która nie musi ani znać ani rozumieć treści przepisów prawa. Naruszył zatem organ odwoławczy ogólne zasady postępowania, wynikające z przepisów art. 7 kpa, statuującego zasadę prawdy obiektywnej, nakładającej na organ prowadzący postępowanie obowiązek zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, a także zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, oraz art. 8 kpa, z którego wynika zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, które to naruszenia zdaniem Sądu także mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącej właściwy organ winien mieć na uwadze powyższe stanowisko wskazujące na charakter naruszeń przepisów postępowania, przy czym przy ewentualnym rozważaniu istnienia przesłanek z art. 41 ustawy o pomocy społecznej, dokona organ analizy sytuacji finansowej i bytowej strony, pod kątem oceny, czy jest to szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie oraz z uwzględnieniem możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w U.. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 19 czerwca 2009 r. Nr [...]. Z uwagi na okoliczności sprawy i charakter (odmowny) obu decyzji, Sąd odstąpił od wydania orzeczenia w trybie art. 152 cytowanej wyżej ustawy, określającego czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.