II SA/Gd 573/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. D. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 3 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania urządzenia wodnego oddala skargę. Decyzją z dnia 17 maja 2012 r., wydaną na podstawie art. 105 k.p.a., Starosta umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania urządzenia wodnego na działce nr [...], obręb ewidencyjny W. z uwagi na to, że stało się ono bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 11 sierpnia 2011 r. J. K. zwrócił się do Starosty o ustalenie legalności wykonania rowu-kanału wodnego ok. 30 mb wykonanego na działce nr [...], obręb W. i o wydanie nakazu zasypania ww. rowu-kanału. Organ pierwszej instancji wskazał, że podczas przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono zalewania ani podtapiania działki nr [...], odpływ wody ze źródliska nie skutkował wystąpieniem zmian stosunków wodnych z niekorzyścią na nieruchomość J. K. W wyniku przeprowadzonych oględzin zarówno w dniu 7 marca 2011 r., jak i w dniu 21 marca 2012 r. woda w rowie oscylowała na poziomie ok. 30 cm poniżej gruntów rolnych, więc wykluczone jest, aby dodatkowy dopływ wody z działki nr [...] mógł wpłynąć na podtapianie, zalanie i degradację gruntu rolnego na działce nr [...]. Ponadto duża część działki nr [...] sklasyfikowana jest według ewidencji gruntów i budynku jako nieużytek (podmokły teren). Widoczne koleiny po sprzęcie rolniczym na działce nr [...] usytuowane są w pobliżu ww. nieużytku. Dlatego można stwierdzić, że charakter analizowanego terenu (obszar podmokły, zmeliorowany) oraz obecność nieużytków w bezpośrednim sąsiedztwie użytków zielonych najprawdopodobniej jest przyczyną występowania wysokiego poziomu wód gruntowych, co po zastosowaniu maszyn rolniczych powoduje wystąpienie kolein na łące położonej na działce nr [...]. Przedmiotowe postępowanie dotyczy legalności wykonania urządzenia wodnego na działce nr [...]. Zgodnie z wnioskiem na działce tej wykonany został nielegalnie rów, kanał. W trakcie przeprowadzonych dnia 21 marca 2012 r. oględzin nie stwierdzono istnienia rowu bądź kanału. Zgodnie z oświadczeniem A. D., męża właścicielki działki nr [...], na gruncie widoczne są ślady po przeprowadzeniu prac remontowych rury drenarskiej polegające na wymianie uprzedniej rury ceramicznej na rurę zbiorczą. Oświadczył on też, że nie zmienił parametrów remontowanego urządzenia. Zgodnie z decyzją organu drugiej instancji z dnia 30 grudnia 2011 r. postępowanie mogłoby zostać umorzone w przypadku udowodnienia, że na działce nr [...] nie wykonano rowu lub gdy przed wydaniem decyzji wykonany rów zostałby zlikwidowany. Po rozpatrzeniu odwołania J. K. od powyższej decyzji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, decyzją z dnia 3 sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy uznał, że nie można twierdzić, że przedmiotu sprawy nie ma, gdyż w spornym rowie zainstalowano rurę z wylotem do rowu. Przedmiotem postępowania jest wykonanie urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wykonanie rowu, jak i przebudowa, odbudowa lub rozbudowa systemu drenarskiego wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 i art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo wodne. Fakt załączenia do akt sprawy faktury VAT, nie stanowi potwierdzenia, że przedtem istniał tam system drenarski o tej samej średnicy. W uzasadnieniu decyzji Starosta powtórzył twierdzenia A. D., jakoby ten jedynie wymienił istniejąca rurę, nie wskazując wystarczających dowodów potwierdzających powyższe, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Takiego zakresu prac nie można zakwalifikować jako robót związanych z utrzymaniem urządzenia wodnego w celu zachowania jego funkcji. Zdaniem organu odwoławczego Starosta nie zebrał wystarczających dowodów w sprawie na potwierdzenie swoich twierdzeń. W skardze na powyższą decyzję K. D. podniosła, że istniejące rury drenarskie są związane funkcjonalnie z istniejącym systemem melioracyjnym i są niezbędne do odprowadzenia nadmiaru wód z gruntów rolnych oraz polepszenia zdolności produkcyjnej gleby. Skarżąca wskazała na treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z dnia 30 grudnia 2011 r., w którym wskazano, że wniosek dotyczył nielegalnie wykonanego rowu, podczas gdy w zaskarżonej decyzji ten sam organ twierdzi, że w spornym rowie zainstalowano rurę z wylotem do rowu, co oznacza że przedmiot sprawy występuje. Wykonane prace miały na celu zlokalizowanie przebiegu rurociągów i udrożnieni ich lub wymianę na nowe o tych samych parametrach. Wykonane prace ziemne, zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, zalicza się do remontu, czyli wykonania robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Ceramiczna rura o średnicy 12,5 cm została zastąpiona rurą PCV o średnicy 11 cm. Prześwit rury PCV jest taki sam jak prześwit rury ceramicznej, czyli nie zmieniono parametrów pierwotnego urządzenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. pełnomocnik organu oświadczyła, że urządzeniem wodnym jest rów oraz może być także drenaż, przy czym w niniejszej sprawie odnośnie drenażu kwestia nie została dokładnie zbadana. W istocie urządzeniem wodnym jest wylot drenażu, który odprowadza wodę. Pełnomocnik uczestnika postępowania J. K. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona na decyzję, którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że z konstrukcji art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że wydając decyzję na podstawie tego przepisu organ odwoławczy dokonuje oceny, czy w postępowaniu pierwszej instancji wystąpiły takie uchybienia przepisów proceduralnych, które wyłączają możliwość prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Z tych względów również ocena prowadzona przez sąd administracyjny, co do zgodności tego rodzaju decyzji z prawem, jest ograniczona do stwierdzenia, czy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej określonej w ww. przepisie. W konsekwencji, na tym etapie postępowania Sąd, którego interpretacja przepisów ma charakter wiążący (por. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) może dokonywać oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego przez organ pierwszej instancji, jedynie w takim zakresie, w jakim wymaga tego kontrola prawidłowości zastosowania trybu z art. 138 § 2 k.p.a.. W przeciwnym razie Sąd naruszyłby kompetencje kontrolne organu drugiej instancji (w przypadku ewentualnego odwołania od decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy). Sytuacja prawna stron przedmiotowego postępowania jest tego rodzaju, że w wyniku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia mają oni możliwość ponownego podniesienia dotychczasowych argumentów przed organem pierwszej instancji, a w przypadku ich nieuwzględnienia wnieść środek odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, a w warunkach utrzymania w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji, skierować skargę do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że zgodnie z zawiadomieniem z dnia 22 sierpnia 2011 r. przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w sprawie legalności urządzenia wodnego na działce nr [...], obręb ewidencyjny W. Jak ustalono w toku postępowania na działce nr [...] wykonano wykop, który prowadzi z centralnej części działki do rowu znajdującego się na pograniczu działek nr [...] i [...]. Z twierdzeń skarżącego, podnoszonych w toku postępowania, wynikało że został on wykonany w celu odprowadzania wody do ww. rowu, co powoduje zalewanie jego działki nr [...]. W wykonanym wykopie została następnie ułożona rura drenarska z podłączonymi sączkami, a wykop został zasypany. Powyższe ustalenia doprowadziły organ pierwszej instancji do błędnego wniosku, że zachodzi stan bezprzedmiotowości postępowania, skoro wykop został zlikwidowany. Podkreślić należy, że przedmiot postępowania administracyjnego wyznaczają normy prawa materialnego. Przesłanki zastosowania prawa materialnego określone w tych normach określają konieczne do ustalenia okoliczności faktyczne sprawy, co winno doprowadzić do dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Takimi normami prawa materialnego wyznaczającymi przedmiot postępowania objętego zaskarżoną decyzją są normy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy – Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne jest wymagane zarówno na szczególne korzystanie z wód, jak i na wykonanie urządzeń wodnych. Szczególnym korzystaniem z wody jest w szczególności odprowadzanie wód powierzchniowych i podziemnych (art. 37 pkt 1 ustawy – Prawo wodne). Z kolei w myśl definicji urządzeń wodnych zawartej w art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a) i f) ustawy – Prawo wodne, stanowią one urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich i zalicza się do nich w szczególności budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, a ponadto wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych. Z kolei w myśl art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo wodne przez wykonanie urządzenia wodnego należy także rozumieć jego odbudowę, rozbudowę, przebudowę, rozbiórkę lub likwidację, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenie w toku postępowania, że wykonany został wykop, w którym ułożono rurę drenarską wraz z sączkami, wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie legalności wykonania urządzenia wodnego. Kwestia istnienia, do czasu rozpoczęcia ww. prac na działce nr [...], systemu drenarskiego nie została w sposób jednoznaczny wyjaśniona. Sporne są w tym zakresie twierdzenia stron, a z informacji uzyskanej z Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział Terenowy wynikało jedynie, że istniejące wyloty drenarskie na rowach świadczą o istnieniu niesystematycznej sieci drenarskiej, wykonanej prawdopodobnie w latach 60-tych ubiegłego stulecia. Jednak z informacji tej wynika też, że według ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, na działce nr [...] nie znajdują się rurociągi drenarskie. System drenarski należy zaliczyć do urządzeń wodnych, albowiem stanowi on urządzenie służące do kształtowania zasobów wodnych. Wyloty systemu drenarskiego służą przy tym do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych. W rozpatrywanym przypadku brak jest prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby stwierdzić, czy wykonane prace na działce nr [...] stanowiły wykonanie nowego systemu drenarskiego, czy też jego odbudowę lub przebudowę, czy może jedynie roboty związane z utrzymywaniem systemu drenarskiego w celu zachowania jego funkcji. Nie jest także w sposób jasny wyjaśnione, czy w rzeczywistości nie został wykonany rurociąg, mający na celu odprowadzenie wody z działki nr [...] do rowu istniejącego w obszarze granicy z działką nr [...]. Okoliczność tę należało wyjaśnić w szczególności wobec faktu, iż na działce znajduje się ujście głębinowe, czy też zalewisko wodne – "studnia", z którego to ujścia został pierwotnie wykonany wykop prowadzący do rowu na granicy z działką nr [...]. Skoro zaś rura drenarska została ułożona w tak usytuowanym wykopie, niezbędne jest wyjaśnienie, czy wykonane prace nie stanowiły wykonania urządzenia wodnego służącego do odprowadzania wód powierzchniowych lub podziemnych z obszaru działki nr [...]. W tym celu niezbędne jest ponowne przeprowadzenie dokładnych oględzin działek [...] i [...], a także zasadnym jest rozważenie uzyskania opinii biegłego odpowiedniej specjalności, który stwierdzi, jaki był charakter spornych prac wykonanych na działce nr [...]. Wobec powyższych uwag wskazać należy, że z treści akt sprawy nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku co do charakteru wykonanych prac oraz zasadności zakwalifikowania ich do uregulowanych w ustawie – Prawo wodne urządzeń wodnych, czy też jako szczególnego korzystania z wody. Dopiero niewadliwe ustalenie stanu faktycznego pozwoli na rzetelne określenie, czy istnieje przedmiot postępowania. Oznacza to, że organ pierwszej instancji orzekł nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które należało wziąć pod uwagę. To zaś stanowi naruszenie przepisów postępowania takich jak art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W tej kwestii Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego i już tylko z tego powodu za zasadne uznaje uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja została zatem wydana bez naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły podstawy do przyjęcia, że wydanie decyzji merytorycznej wymaga uprzedniego wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jak wymaga tego art. 138 § 2 k.p.a. Reasumując w niniejszej sprawie organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia z tego względu, iż dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia należy przeprowadzić prawidłowe postępowanie wyjaśniające. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270), oddalił skargę.