II SA/Gd 574/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 19 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lipca 2004 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że decyzja nie może być wykonana oraz zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej A 440,- (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 24 listopada 2003 r. pełnomocnik reprezentujący Wspólnotę Mieszkaniową A, wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 13 września 2000 r., nr [...] o zmianie decyzji z dnia 12 lipca 1999 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] położonej przy ul. [...] w G. zakończonej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 listopada 2003 r., nr [...]. We wskazanej decyzji Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta wyjaśniając, że wszczęcie postępowania w tej sprawie jest niedopuszczalne ze względów zarówno przedmiotowych, jak i podmiotowych. W ocenie Kolegium wnioskodawca powołał się na przyczynę wznowienia postępowania, co uniemożliwiło wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (niedopuszczalność przedmiotowa). Ponadto, wspólnocie mieszkaniowej nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym, wobec czego wniosek złożony w jej imieniu był niedopuszczalny ze względów podmiotowych. Pełnomocnik skarżącej Wspólnoty złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. W ocenie skarżącego Kolegium naruszyło: art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozważenia całokształtu sprawy przejawiający się całkowitym pominięciem rozważenia zarzutu naruszenia przez decyzję Prezydenta Miasta przepisu art. 155 k.p.a., art. 156 § l pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że strona, która nie została dopuszczona do udziału w sprawie, nie może wnosić o stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej tym uchybieniem, a jedynie wnosić o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, podczas gdy brak jest przepisu tak stanowiącego oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ustawy o własności lokali poprzez przyjęcie, że wspólnocie mieszkaniowej nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w obszernym uzasadnieniu decyzji wskazuje na stanowisko zawarte w wymienionym orzecznictwie i piśmiennictwie konkludując, że nie było podstaw, by wobec braków wniosku, a w szczególności braku legitymacji wnoszącego wniosek można było wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżonej decyzji zarzuca skarżąca Wspólnota: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 kpa przez to, że w wydaniu zaskarżonej decyzji brało udział dwóch członków SKO, którzy w myśl przepisów art. 24 § 1 pkt 5 kpa podlegali wyłączeniu, gdyż uczestniczyli w wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia 13 listopada 2003r. 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji obarczonej naruszeniem: a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 ze zm.) poprzez przyjęcie, że wspólnocie mieszkaniowej nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym, b) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że strona, która nie została dopuszczona do udziału w sprawie, nie może wnosić o stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej tym uchybieniem, a jedynie wnosić o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, podczas gdy brak jest przepisu tak stanowiącego, c) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozważenia całokształtu sprawy przejawiający się całkowitym pominięciem rozważenia zarzutu naruszenia przez decyzję Prezydenta Miasta art. 155 kpa przez wydanie decyzji bez powzięcia ustaleń, czy za wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta przemawiał słuszny interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazując na powyższe zarzuty wnosi o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, 2) względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, 3) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej Wspólnoty polemizuje z poglądami zawartymi w zaskarżonej decyzji. Wskazuje na orzecznictwo i literaturę, która odmiennie aniżeli to przyjmuje Kolegium, uznaje wspólnotę mieszkaniową za tzw. ułomną osobę prawną i przyznaje jej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca nie podziela także pozostałych wywodów organu samorządowego, nie zgadza się bowiem ze stanowiskiem, że strona nie może domagać się stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zdaniem skarżącej wznowienie postępowania nie jest jedynym środkiem, jaki służy stronie. Nadto skarżąca podnosi zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 kpa. Skarżąca wykazuje, że w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydającego decyzję na skutek odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) były te same osoby, które wydały decyzję od której wniesiono odwołanie. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wnosi o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi Kolegium podtrzymuje wszystkie swe twierdzenia i argumentację wynikającą z zaskarżonej decyzji, a nadto uważa, że gdyby nawet przyznać skarżącej przymiot strony, to w postępowaniu opartym na art. 155 k.p.a. nie do niej należałoby wyrażenie zgody o jakiej w przepisie tym mowa. To zaś uzasadnia także przyjęcie, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ nie podziela także zarzutu skarżącej co do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 kpa i wskazuje na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego mające akceptować pogląd, że postępowanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym. W konkluzji organ samorządowy wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa. Na wstępie należy ustosunkować się do poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym odmawia się wspólnocie mieszkaniowej legitymacji procesowej. Nie wchodząc w rozważania natury teoretycznej na jakie pozwolił sobie skład orzekający Kolegium stwierdzić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie kwestionowano legitymacji wspólnoty mieszkaniowej. W żadnym orzeczeniu nie spotkamy takiego poglądu, np. w Oddziale Zamiejscowym NSA w Gdańsku, a jeżeli poza tym zdarzył się wyjątek, to nie ma on charakteru przesądzającego. To w orzecznictwie sądów powszechnych problem ten występował, jednakże i tym przypadku należy przyjąć, że po wydaniu postanowienia przez Sąd Najwyższy z dnia 10 grudnia 2004 r. sygn. akt SN III CK 55/04 LEX nr 148158 (glosa krytyczna: Rudnicki S. PS 2005/6/138 - która jednak nie wpływa na zakres znaczeniowy zachodzący w tej sprawie), w którym Sąd Najwyższy uznał nawet, że wspólnota mieszkaniowa może nabywać majątek, nikt już nie powinien wątpić, że wspólnota mieszkaniowa posiada zdolność sądową i jest "ułomną osobą prawną". Naczelny Sąd Administracyjny już w 1998 r. (wyrok z 9 września 1998 r. IV SA 2027/96 LEX nr 43794) orzekł, że: "Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388) wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa w myśl powyższego może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a zatem jest tzw. ułomną osobą prawną. Zdolność do udziału wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym wynika z treści art. 29 kpa." Sąd nie podzielił więc stanowiska jakie reprezentuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji. Podziela skład orzekający w tej sprawie zarzut pełnomocnika skarżącej Wspólnoty co do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Kwestia ta jest sporna od dłuższego czasu w orzecznictwie i w zasadzie nie doczekała się wyraźnego stanowiska. Można przytoczyć orzeczenia, które tego problemu w ogóle nie "zauważały", jednakże wobec wyraźnego zarzutu strony skarżącej skład orzekający ma obowiązek zająć expressis verbis stanowisko. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez ten organ – zgodnie z regułą wynikającą z art. 157 § 1 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zaskarżoną decyzję wydało Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy. W składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekającego wskutek złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy brały udział osoby, które brały udział rozpoznając sprawę po raz pierwszy. W tym zakresie Sąd podziela w pełni wcześniej wydany wyrok w tutejszym Sądzie sygn. akt III SA/Gd 363/04, w którym wyrażono następujący pogląd prawny: Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 27 § 1 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego orzekającego w postępowaniu wszczętym wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. była przedmiotem szeregu wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie postępowania administracyjnego. Pierwotnie dominował pogląd, w myśl którego w tego rodzaju postępowaniu nie znajduje zastosowania przepis art. 24 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że postępowanie oparte na przepisie art. 127 § 3 k.p.a. pozbawione jest cechy dewolutywności – a zatem nie występują tu organy wyższej i niższej instancji (por. wyroki NSA z 22 listopada 1999 r. sygn. akt II S.A. 699/99 i z 15 kwietnia 1999 r. sygn. akt II S.A. 291/99 nie publikowane). Obecnie przeważające wydaje się stanowisko, które podziela także i sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w myśl którego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. wyłączeniu podlega także pracownik organu administracji (lub członek organu kolegialnego) biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (por. wyrok NSA z 11 września 2002r. V SA 2535/01 Baza orzeczeń LEX nr 149513, wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2003 r. sygn. akt V SA. 1313/02, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r. sygn. akt V SA. 2701/03, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2003 r. sygn. akt SA/Bd 228/03, M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005 str. 222). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem cechy dewolutywności – z reguły (choć nie zawsze) z powodów faktycznych – a mianowicie z powodu braku w strukturze organów administracji organów wyższego stopnia nad organem właściwym do rozpatrzenia sprawy po raz pierwszy. Przepisy procedury administracyjnej dotyczące wyłączenia od rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym pracownika (lub członka organu kolegialnego) wydającego decyzje w pierwszej instancji odgrywają istotną rolę i mają na celu zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005 r. sygn. akt P 8/03 publ. OTK-A 2005/3/20). Gwarancje te powinny być zapewnione w najwyższym możliwym do osiągnięcia stopniu także i stronie postępowania prowadzonego ponownie przez ten sam organ wskutek złożenia wniosku opartego na art. 127 § 3 k.p.a. Instrumentem pozwalającym na zapewnienie stronom tego rodzaju gwarancji jest zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań także i do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Normy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. sprowadzają się do zakazu udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy dokonywanym wskutek wniesienia odwołania, pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który brał udział w wydaniu decyzji, od której wniesiono odwołanie. Zatem wniesienie odwołania uniemożliwia udział w zainicjowanym w ten sposób etapie postępowania administracyjnego pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który uczestniczył w wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozwala na przyjęcie, że na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz ewentualnie art. 27 § 1 k.p.a. złożenie takiego wniosku uniemożliwia także udział pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego) w tej fazie postępowania, którą czynność ta zainicjowała. Skoro w niniejszej sprawie, rozpoznające sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję w składzie, w którym brały udział te same osoby, w którym wydana została decyzja poprzednia, to postępowanie prowadzące do wydania tej decyzji dotknięte było wadą w postaci naruszenia przepisów art. 27 § 1 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 127 § 3 k.p.a. Wada ta stanowi podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Stąd niezasadny jest jedynie wniosek skarżącego co do zarzutu, że doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podzielił zarzut strony skarżącej co do wadliwej interpretacji art. 155 k.p.a., jaka wynika z zaskarżonej decyzji. Należy podzielić pogląd wyrażony w piśmiennictwie, że ochrona praw nabytych jest zapewniana przez uzyskanie obowiązku wyrażenia zgody strony na wzruszenie decyzji. Brak zgody jest więc kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Nie podziela się natomiast zarzutu skarżącej co do rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy strona nie bierze udziału w sprawie bez swej winy. Stanowi to – jak słusznie podnosi organ administracyjny – przesłankę do żądania wznowienia postępowania. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jak w sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniając wyłączenie od rozpoznania sprawy członków składu, który wydał decyzję z dnia 3 marca 2004 r. przeprowadzi postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami k.p.a. i dokona oceny, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 13 września 2000 r.