II SA/Gd 574/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A.P, R.P na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. A. P. i R. P. w piśmie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zaskarżyli trzy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego: nr [..]-[..] Skargi zawarte w piśmie skarżących zostały rozdzielone przez odrębne ich zarejestrowanie, a niniejsza sprawa, której przedmiotem jest sprawa ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [..] z 13 lipca 2021 r., prowadzona jest pod sygnaturą akt II SA/Gd 574/21. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy (następnie powoływany jako wójt) decyzją z 29 czerwca 2020 r. nr [..] ustalił na rzecz M. D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i hali produkcyjnej z częścią socjalną (produkcja ogrodzeń i płotów) wraz z infrastrukturą na działce nr [..] w obrębie geodezyjnym D., gmina S. Następnie, wójt po wznowieniu na wniosek A. P. i R. P. postępowania, odmówił decyzją z 7 maja 2021 r. nr [..] uchylenia opisanej wyżej decyzji własnej z 29 czerwca 2020 r. Organ wskazał najpierw, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy zakończonym decyzją z 29 czerwca 2020 r. Wskazano dalej, że działka skarżących o nr [..], obręb D. zlokalizowana jest w sąsiedztwie planowanej na terenie dz. nr [..], obręb D. inwestycji, jednak jest to sąsiedztwo dalsze, ponieważ należąca do wnioskodawców działka znajduje się w drugiej linii terenów sąsiednich w stosunku do terenu planowanej inwestycji. Ponadto działka ta oddzielona jest od terenu planowanej inwestycji ulicą Ł. Nie ma zatem podstaw, by przyjąć, że oddziaływanie planowanego na działce nr [..] przedsięwzięcia będzie negatywnie oddziaływać na działkę nr [..] czy też, że inwestycja przekraczać będzie normy dopuszczalnych poziomów hałasu, spalin bądź powodować zwiększenie ruchu ulicznego i bezpieczeństwa na ul. Ł., która przylega do działki wnioskodawców. Nie ma również podstaw, by uznać, że oddziaływanie planowanej inwestycji na działce nr [..] ograniczałoby prawo własności właścicieli działki nr [..] zlokalizowanej w dalszym sąsiedztwie. Zatem obawy skarżących odnośnie do ewentualnych skutków realizacji inwestycji na terenie działki nr [..] dotyczące hałasu, spalin, zwiększonego ruchu ulicznego, braku bezpieczeństwa, naruszenia stosunków wodnoprawnych i gromadzenia się wód opadowych na nieruchomości wnioskodawców są, zdaniem organu, przedwczesne i nieuzasadnione w świetle ustaleń wynikających z decyzji ustalającej warunki zabudowy i samego wniosku inwestora. W konsekwencji Wójt Gminy uznał, że skarżący nie posiadają przymiotu strony postępowania, gdyż nie mają interesu prawnego w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławczego, rozpoznając odwołanie A.P. i R. P., decyzją z 13 lipca 2021 r. nr [..], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 7 maja 2021 r. nr [..]. Kolegium uznało, że nie było wystarczających podstaw do uznania, by w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie organu obszar oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie obejmuje należącej do skarżących działki nr [..]. Charakter inwestycji oraz położenie nieruchomości skarżących w znacznej odległości od działki objętej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy – działki nr [..] w obrębie geodezyjnym D. – przesądza o tym, że inwestycja nie wpłynie na sytuację prawną skarżących, a sama inwestycja nie spowoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania ich nieruchomości gruntowej. W związku z tym przedstawione w odwołaniu okoliczności, związane z wystąpieniem ewentualnych skutków związanych z realizacją planowanej inwestycji mogą świadczyć o faktycznym, a nie prawnym interesie skarżących. W konsekwencji organ uznał, że nie mają oni przymiotu strony postępowania. Zdaniem Kolegium, R. i A. P. nie wykazali interesu prawnego w sprawie, skutkiem czego nie posiadali oni statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Co do zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i braku informacji o wszczęciu postępowania Kolegium zauważyło, że z akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji pisemnym zawiadomieniem z 2 lutego 2021 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek w sprawie zakończonej decyzją z 29 czerwca 2020 r. Mimo, że działanie to było błędne, nie ma ono wpływu na wynik sprawy, ponieważ formą wszczęcia postępowania wznowieniowego jest postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Wniesienie podania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Poprzedza ono ustalenie, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, gdyż ta kwestia może zostać merytorycznie rozważona dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., co w niniejszym przypadku miało miejsce. A. P. i R. P. w skardze na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucili organowi naruszenie: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony i tym samym, że brak jest podstaw do uznania skarżących za stronę w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co doprowadziło organ drugiej instancji do błędnego uznania, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie ogranicza praw i uprawnień właścicielskich skarżących, podczas gdy prawidłowa i całościowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powinna była doprowadzić Kolegium do konkluzji, że zamierzenie inwestycyjne wywiera istotny wpływ na realizację uprawnień właścicielskich skarżących, zaś należąca do skarżących nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania tej inwestycji. W konsekwencji wniesiono o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że planowana inwestycja spowoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki skarżących, a więc ma wpływ na prawa i obowiązki właściciela tej nieruchomości. Inwestycja wpływa bowiem nie tylko na komunikację w rejonie, ale też z uwagi na to, że niezbędna będzie komunikacja ciężkim sprzętem, wpływa na bezpieczeństwo mieszkańców działek przez wzmożenie komunikacji w okolicy. Zabudowa przemysłowa, niezgodna z gminnymi dokumentami planistycznymi, może potencjalnie naruszać istniejące stosunki wodnoprawne, gdyż wody opadowe będą gromadzić się m.in. na nieruchomości skarżących, co może powodować jej podtapianie. Zmiana stosunków wodnoprawnych będzie również oddziaływać na okoliczną roślinność. Skarżący podnieśli również, że z uwagi na zabudowę przede wszystkim jednorodzinną w okolicy inwestycji, będzie ona powodować duże immisje na działki sąsiednie w zakresie hałasu i spalin, co będzie znaczącym obciążeniem tych działek, które wcześniej znajdowały się w cichej i spokojnej okolicy. Okoliczności te, zdaniem skarżących, przesądzają o tym, że posiadają oni interes prawny, w związku z czym powinni być uznani za stronę w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W niniejszej sprawie Sąd dokonał kontroli legalności decyzji wydanych w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, tj. wznowienia postępowania, dotyczącego ostatecznej decyzji Wójta Gminy z 29 czerwca 2020 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i hali produkcyjnej z częścią socjalną (produkcja ogrodzeń i płotów) wraz z infrastrukturą na działce nr [..], położonej w obrębie geodezyjnym D., gmina S. Organy obu instancji w skarżonych decyzjach stwierdziły brak podstaw do uchylenia decyzji z 29 czerwca 2020 r. ze względu na brak wystąpienia podstawy wznowieniowej. Podstawą tą było zaś to, że skarżący – A. i R. P., nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, mimo iż powinien im przysługiwać status strony (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zdaniem Sądu wydane w tej sprawie rozstrzygnięcia i dokonana w nich ocena były prawidłowe. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiącym podstawę wznowienia postępowania w rozważanym wypadku, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ I instancji po prawidłowym ustaleniu zachowania przez wnioskodawców terminu z art. 148 § 2 k.p.a., w dniu 16 kwietnia 2021 r. wznowił postępowanie i poprawnie skoncentrował się na zbadaniu, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wspomnianą wyżej decyzją i czy faktycznie podmiot ten bez swojej winy został w nim pominięty. W tym miejscu wskazać należy, iż w myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, niemniej jednak w judykaturze sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz ów interes nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Przyjęta więc w art. 28 k.p.a. przesłanka przyznania jednostce statusu strony, tj. przesłanka interesu prawnego, wymaga wyprowadzenia go z przepisów administracyjnego prawa materialnego. W związku z tym, przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 k.c., odnoszące się do praw właścicieli i ich ochrony przed niekorzystnym oddziaływaniem nieruchomości sąsiednich, dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2879/17, dostępny w CBOSA). Co jednak istotne, w przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości objętej obszarem analizowanym nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W orzecznictwie wskazuje się więc w szczególności, że w tego rodzaju sprawach położenie działki w obszarze analizowanym wyznaczonym dla celów ustalenia parametrów nowej zabudowy, nie przesądza o tym, że jej właściciel będzie posiadał przymiot strony w tym postępowaniu. Zatem właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z teren planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania, ale tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym takich podmiotów przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1094/18, dostępny w CBOSA). W niniejszej sprawie, organ procedujący po wznowieniu postępowania uznał, że stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy nie mogli być właściciele działki nr [..], czyli skarżący. Powyższe ustalenia Wójt oparł na sąsiedztwie i położeniu ww. nieruchomości względem terenu inwestycji, a mianowicie na tym, że nie sąsiaduje ona bezpośrednio lub narożnie z działką inwestycyjną, choć znalazła się w obszarze analizowanym inwestycji. Tymczasem skarżący wywodzili, że realizacja spornego zamierzenia powodować będzie ograniczenia w sposobie zagospodarowania ich działki, a także będzie wpływać na komunikację w rejonie – dojazd do okolicznych działek, sposób parkowania samochodów oraz bezpieczeństwo mieszkańców, gdyż niezbędna będzie komunikacja ciężkim sprzętem. Podniesiono też, że planowana zabudowa przemysłowa jest niezgodna z gminnymi dokumentami planistycznymi i może potencjalnie naruszać istniejące stosunki wodnoprawne, gdyż wody opadowe będą gromadzić się m.in. na działce skarżących i powodować jej podtapianie. Wobec tego, zgodzić należy się z orzekającymi w sprawie organami, że kwestie związane z ochroną praw osób trzecich, w tym przed hałasem, dostępem do drogi, a także związane ze stosunkami wodnoprawnymi, nie podlegają rozważeniu na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy, lecz stanowią przedmiot zainteresowania następnego etapu inwestycyjnego – pozwolenia na budowę. Niezależnie od powyższego, w kwestii warunków komunikacyjnych, należy wskazać, że dojazd do nieruchomości, na której planowana jest nowa zabudowa, odbywać się będzie drogą gminną ul. C., z pominięciem wykorzystania infrastruktury drogowej prowadzącej do działki skarżących, tj. ul. Ł. W związku z tym dojazd do działki skarżących nie będzie zakłócony na skutek realizacji zamierzenia na działce nr [..]. Nie jest też jasne, w jaki sposób planowana inwestycja miałaby wpłynąć na sposób parkowania samochodów, w szczególności jak miałaby oddziaływać na możliwość parkowania przez właścicieli działki nr [..] na tej działce lub jej pobliżu. Skarżący nie wskazali też jaką dokumentację planistyczną gminy ma naruszać inwestycja i w jaki sposób, gdyż na tym terenie inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś ewentualne projekty takiego planu nie mogą być wiążące w niniejszej sprawie i modyfikować kluczowej kwestii jaką jest interes prawny skarżących do udziału w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy na działce nr [..]. Odnośnie zaś do zwiększonego ruchu samochodowego, generującego większy hałas i immisje spalinowe trzeba wskazać, że takie skutki są normalnymi następstwami zainwestowania okolicznych terenów i wystąpiłyby także w sytuacji zabudowy terenów wzdłuż ul. Ł. budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Natomiast z uwagi na położenie działki nr [..] w stosunku do działki inwestycyjnej, tj. oddalenie o około 300 m oraz fakt, że komunikacja z działką inwestora nie będzie odbywać się drogą prowadzącą bezpośrednio do działki skarżących, trudno uznać, aby generowany przez ten ruch hałas i immisje spalinowe oddziaływały na teren działki nr [..]. Również charakter planowanej inwestycji nie przesądza o wpływie na uprawnienia właścicielskie skarżących, gdyż jak wynika z przeprowadzonej w sprawie warunków zabudowy analizy urbanistycznej, w obszarze analizowanym, obejmującym działkę nr [..], występuje już budynek hali/magazyn (działalność związana z usługami samochodowymi oraz transportem), prowadzona jest działalność w zakresie ziemno-transportowym. Mając to na uwadze Sąd uznał, że dokonując analizy postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z 29 czerwca 2020 r. pod kątem statusu skarżących jako stron postępowania, orzekające organy doszły do prawidłowych wniosków, że nie przysługiwał im w tym postępowaniu interes prawny. Przedstawiona przez nich argumentacja nie pozwoliła na stwierdzenie, że planowana inwestycja powodować będzie ograniczenia w zagospodarowaniu działki należącej do skarżących oraz będzie negatywnie oddziaływać na tę nieruchomość. Oceny tej nie zmienia fakt, że – wbrew twierdzeniom Kolegium zawartym w uzasadnieniu decyzji - działka nr [..] znajduje się w obszarze analizowanym inwestycji, gdyż czym innym jest obszar analizowany wyznaczany na potrzeby ustalenia parametrów nowej zabudowy według konkretnych reguł opartych – w stanie prawnym obowiązującym przed 3 stycznia 2022 r.- wyłącznie na szerokości frontu działki, a czym innym obszar oddziaływania zamierzenia, w którym dochodzi do wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie w sposób powodujący ograniczenie praw ich właścicieli. W niniejszej zaś sprawie działka skarżących, choć znajduje się w obszarze analizowanym, a więc mogła stanowić wzorzec dla parametrów i wskaźników planowanej zabudowy, to jednak nie znajduje się w obszarze, na który zabudowa ta oddziałuje, wpływając w jakikolwiek sposób na prawa właścicieli do terenu. W konsekwencji więc, wobec stwierdzenia w toku wznowionego postępowania, że w sprawie nie wystąpiła podstawa wznowieniowa, tj. udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie zostały pozbawione osoby, którym przysługiwałby status strony, stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. należało odmówić uchylenia kontrolowanej decyzji ostatecznej. Przeprowadzone postępowanie nadzwyczajne, w ocenie Sądu, nie naruszało przy tym reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz rozważyły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia kwestie – przeanalizowano argumentację stron w kontekście rozumienia pojęcia "interes prawny" i uznano, że powołane we wniosku oraz wyjaśnieniach okoliczności nie świadczą o istnieniu takiego interesu w odniesieniu do skarżących. W szczególności nie wykazano, aby inwestycja ograniczała lub uniemożliwiała korzystanie z prawa własności działki nr [..], a wskazywane immisje były ponad normę. Nie wskazano też żadnej normy prawa materialnego, z której wynikałyby dla skarżących bezpośrednio określone prawa lub obowiązki, uzasadniające tym samym uznanie ich za stronę w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W okolicznościach tej sprawy niewystarczające jest natomiast powołanie się na art. 140 i art. 144 k.c., które mogą być podstawą roszczeń przed sądem powszechnym w zakresie ochrony własności nieruchomości. Ocena statusu strony w niniejszym postępowaniu nie mogła być również dokonywana przez pryzmat produkcyjnego charakteru spornej inwestycji jako położonej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdyż sam ten fakt nie generuje negatywnych skutków dla działki skarżących, w szczególności przy uwzględnieniu faktu jej oddalenia o około 300 m od terenu inwestycji. Powoływana argumentacja mogłaby ewentualnie stanowić uzasadnienie dla interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), zaś w sytuacji przekroczenia dopuszczalnych norm emisji hałasu w związku z funkcjonowaniem betoniarni - skarżący mogliby wystąpić o podjęcie działań przez właściwy organ ochrony środowiska (art. 115a ust. 1 i 2 oraz art. 362 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawa ochrony środowiska). Natomiast w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy wszystkie ww. okoliczności stanowią wyłącznie o posiadaniu przez skarżących interesu faktycznego, który nie uzasadnia ochrony, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wydane decyzje odpowiadają prawu i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi. Z tego względu, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), skargę oddalono.