II SA/Gd 575/06

Dnia 15 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2006 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zakładu Komunalnego w S. A na decyzję Wojewody z dnia 25 lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę postanawia odrzucić skargę i zwrócić skarżącemu 500 zł uiszczonych tytułem wpisu sądowego Decyzją z dnia 20 czerwca 2006 r. Prezydent Miasta odmówił, jak napisano, w sprawie z wniosku B Sp. j. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania salonu samochodowego przy Al. N. [...] w S. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że załączony do wniosku projekt budowlany został uzgodniony z Zakładem Komunalnym w S. A w zakresie przebudowy zjazdu i wewnętrznego układu drogowego do budynku przy Al. N. [...] bez uwzględnienia nowoprojektowanej funkcji. W związku z tym organ administracji architektoniczno-budowlanej postanowieniem z dnia 5 czerwca 2006 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego o uzgodnienie projektu w zakresie zasad organizacji parkowania i lokalizacji parkingów dla nowoprojektowanej funkcji w terminie do 12 czerwca 2006 r. Następnie, wobec tego, że inwestor nałożonego na niego obowiązku nie wykonał, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazano też w uzasadnieniu tej decyzji, że 13 czerwca 2006 r. wpłynęła do Urzędu negatywna opinia Zakładu Komunalnego w S. Odwołanie od tej decyzji wniósł A. G. wspólnik spółki cywilnej C. Rozpoznając to odwołanie, które przez organ odwoławczy zostało określone jako odwołanie B Spółki Jawnej, Wojewoda decyzją z dnia 25 lipca 2006 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta z 20 czerwca 2006 r. oraz zatwierdził opisany w tej decyzji projekt budowlany i udzielił, bez bliższego określenia komu, pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania salonu samochodowego przy Al. N. [...] w S. W uzasadnieniu tej decyzji m.in. stwierdzono, że nie było podstaw do podjęcia postanowienia z dnia 5 czerwca 2006 r., gdyż inwestor posiadał, jak napisano, "ostateczną i prawomocną" decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 maja 2006 r., w której pozytywnie uzgodniono projekt budowlany zjazdu i wewnętrznego układu drogowego do budynku przy Al. N. [...]. Wyjaśniono przy tym, że o podjęciu tej decyzji świadczy pieczątka zawierająca treść uzgodnienia na planie zagospodarowania działki. Na decyzję Wojewody skargę do sądu administracyjnego wniósł Zakład Komunalny w S. A. W skardze skarżący powołał się na to, że jest zarządem dróg publicznych określonym w art. 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i z tego wywodził swój interes prawny do wniesienia skargi. Twierdził, że uniemożliwia się mu wykonywanie jego ustawowych obowiązków nałożonych m.in. ustawą o drogach publicznych. Podniósł, że jednym z podstawowych obowiązków zarządcy dróg jest m.in. ich ochrona, przez co należy, zgodnie z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych, rozumieć działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Z tego wynika legitymacja skarżącego, który, jak twierdzi, jest zarządcą drogi do wniesienia skargi, gdyż udzielenie pozwolenia na budowę, o które w sprawie chodzi, doprowadzi do ograniczenia funkcji Al. N. poprzez zmniejszenie przepustowości trójmiejskiej trasy tranzytowej oraz do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. W uzasadnieniu skargi przyznano, że decyzja z dnia 2 maja 2006 r., o której wspomniał Wojewoda, została podjęta przez skarżącego na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Do skargi dołączono też statut skarżącego i pełnomocnictwo Prezydenta Miasta dla A. C. Dyrektora Zakładu Komunalnego w S. A, który podpisał skargę, do reprezentowania Gminy Miasta S. w zakresie zadań określonych w statucie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jest ona niedopuszczalna, gdyż w istocie została wniesiona przez organ pierwszej instancji, czyli Prezydenta Miasta. W skardze skarżący zamiennie nazywa się zarządem drogi albo zarządcą drogi. W związku z tym należy wyjaśnić, że czym innym jest zarządca drogi, a czym innym zarząd drogi. Zarządca drogi jest organem administracji publicznej, zaś zarząd drogi jest jednostką organizacyjną, przy pomocy której zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki. Wynika to z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 204 z 2004 r., poz. 2086 ze zm.). Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 tej ustawy zarządcami dróg są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do których właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg takie, jak Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (drogi krajowe), zarząd województwa (drogi wojewódzkie), zarząd powiatu (drogi powiatowe), wójt, burmistrz, prezydent miasta (drogi gminne). Zarządcą autostrady może też być spółka, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady (art. 19 ust. 3 powołanej ustawy). W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 powołanej ustawy). Zarządca drogi, gdy jest nim zarząd województwa, zarząd powiatu, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy (art. 21 ust. 1 powołanej ustawy). Ponadto zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (art. 21 ust. 1a powołanej ustawy). Zatem, zarząd drogi nie jest odrębnym od zarządcy drogi organem administracji publicznej, i to nawet wtedy, gdy jego pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych. Uprawnienie dla pracownika zarządu drogi do wydawania decyzji administracyjnych wynika bowiem z upoważnienia administracyjnego udzielanego na podstawie art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, w którym stanowi się, że pracownik zarządu drogi może być upoważniony do załatwiania spraw w imieniu zarządcy. Zarząd drogi działa zatem zawsze w imieniu zarządcy drogi, co oznacza, że czynności zarządu drogi są czynnościami zarządcy drogi. Jak już powiedziano zarządcami dróg są m.in. prezydenci miast. Prezydenci miast na prawach powiatu są też m.in. organem administracji architektoniczno-budowlanej. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż S. jest miastem na prawach powiatu. W orzecznictwie sądów administracyjnych już w poprzednim stanie prawnym przyjmowało się, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) tej gminy. Z tego powodu ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnione do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego (postanowienie NSA z 15 października 1990 r. w sprawie SA/Wr 990/90, ONSA nr 4 z 1990 r., poz. 7). Podobnie przyjmuje się obecnie, interpretując art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), określający legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Twierdzi się bowiem, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie (wyrok NSA z 16 lutego 2005 r. w sprawie OSK 1017/04, niepublikowany). Ten kierunek wykładni znajduje też poparcie w doktrynie prawa. Stwierdza się bowiem, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego (J.P.Tarno, Państwo i Prawo zeszyt 2 z 2006 r., str. 27). Podzielając przytoczone poglądy, należy stwierdzić, że mają one zastosowanie także do tych sytuacji, gdy za gminę działa jej jednostka organizacja, na przykład, tak jak w niniejszej sprawie, zarząd drogi. Z przedstawionych przepisów regulujących instytucję zarządcy drogi i zarządu drogi wynika bowiem, że zarząd drogi działa w imieniu zarządcy drogi. Z tego powodu skarga do sądu administracyjnego wniesiona przez zarząd drogi musi być uznana za skargę organu jednostki samorządu terytorialnego, będącego zarządcą drogi. Zatem, nie jest dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego wniesiona przez zarząd drogi, będący jednostką organizacyjną zarządcy drogi, od decyzji organu odwoławczego, podjętej na skutek rozpoznania odwołania od decyzji podjętej w pierwszej instancji przez organ jednostki samorządu terytorialnego, będący tym zarządcą drogi. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż została ona wniesiona przez zarząd drogi, który jest, jak wynika z samych twierdzeń skarżącego oraz załączonego do skargi statutu, jednostką organizacyjną Gminy Miasta S., której Prezydent podjął w pierwszej instancji zaskarżoną decyzję. Z tego powodu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę odrzucił. Wobec odrzucenia skargi Sąd na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrócił skarżącemu uiszczony wpis sądowy.