II SA/Gd 576/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 2 czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. W toku prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu na warsztat naprawy samochodów na posesji przy ul. S. w G., w dniu 13 maja 2010 r. pełnomocnik współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości M. B. wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie bądź o jego umorzenie. Wniosek tego dwukrotnie rozpoznawany był w administracyjnym toku instancji, gdzie ostatecznie decyzją z dnia 31 stycznia 2011 r., Nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 15 października 2010 r. odmawiającą umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, według którego w razie negatywnego ustosunkowania się do wniosku strony o umorzenie postępowania organ nie powinien wydawać decyzji o odmowie umorzenia postępowania. Ponownie rozpoznając zgłoszony wniosek pismem z dnia 11 marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował pełnomocnika M. B. o braku podstaw prawnych do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 105 § 1 i 2 k.p.a. Pismo to nie przyjęło formy decyzji administracyjnej i nie załatwiało sprawy co do istoty. Odwołanie od powyższego pisma złożył M. B. Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2011 r., Nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania M. B. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że nie można wnieść odwołania od pisma organu administracji publicznej, które nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Pismo z dnia 11 marca 2011 r. może być potraktowane wyłącznie jako pismo zawierające szereg uwag i zastrzeżeń zgłoszonych w stosunku do prowadzonego postępowania administracyjnego i stanowiska organu pierwszej instancji. W sytuacji, w której organ administracji nie wydał decyzji, odwołanie jest niedopuszczalne, a subiektywne przekonanie strony, że pismo organu należy traktować jako decyzję administracyjną, nie może stanowić podstawy do uznania dopuszczalności odwołania od tego pisma. Skargę na powyższe postanowienie złożył M. B. wskazując na istnienie podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z dnia 15 marca 2011 r. oraz art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu nieprawidłowego uzasadnienia postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismo organu z dnia 11 marca 2011 r. stanowi decyzję, bowiem zawiera ono istotne elementy konstrukcyjne decyzji wymienione w art. 107 k.p.a., to jest oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Zarzucono również, że zarówno pismo z dnia 11 marca 2011 r., jak skarżone postanowienie z dnia 2 czerwca 2011 r. wydane zostały z naruszeniem zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., czyli z pominięciem udziału skarżącego w czynnościach procesowych. Wskazano na wadliwe przeprowadzenie oględzin przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie, co powoduje, że materiał dowodowy zgromadzony w ten sposób nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe. W myśl art. 127 § 1 k.p.a. stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania wyłącznie od decyzji. Oddalając wniosek o umorzenie postępowania organ nie wydaje decyzji. Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Organ kończy postępowanie, gdy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, natomiast odmowa umorzenia postępowania równoznaczna z wolą jego kontynuowania, wyrażana jest przez organ poprzez podejmowanie kolejnych czynności procesowych. Wskazywane przez skarżącego pismo z dnia 11 marca 2011 r. nie stanowi decyzji administracyjnej podlegającej zaskarżeniu i brak jest jakichkolwiek podstaw do potraktowania takiej czynności organu, jako wydania decyzji. Organ odwoławczy słusznie zatem na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego od czynności organu polegającej na sporządzeniu kierowanego do strony pisma. Rozpoznaniu w niniejszej sprawie podlegały jedynie zarzuty dotyczące prawidłowości zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Wszelkie pozostałe zarzuty skarżącego nie związane z tą kwestią nie miały znacznie dla rozpatrzenia sprawy i nie mogły być przez Sąd oceniane. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, jako niezasadną.