II SA/Gd 579/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz Sadowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi D. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 5 marca 2008 r., nr [...], 2. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących D. J. i J. J. kwotę 457 złotych (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 5 maja 1998 r. Wójt Gminy, na wniosek J. G., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty magazynowej na sprzęt rolniczy na działce [...] w W. Na wniosek inwestora Wójt dwukrotnie zmienił ostateczną decyzję z 5 maja 1998 r. wydając odpowiednio: decyzję z dnia 27 maja 1999 r. (Nr [...]), oraz z dnia 16 czerwca 1999 r. ([...]). Powyższe decyzje zostały doręczone jedynie wnioskodawcy – J. G., który nie wniósł odwołania. W dniu 10 października 2005 r. S. W. zwrócił się do Wójta Gminy o wydanie kopii decyzji o warunkach zabudowy dla działki 179/1. W odpowiedzi Wójt poinformował, że nie będąc właścicielem gruntów sąsiadujących S. W. nie może być stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji nie jest osobą uprawnioną do wglądu w treść decyzji. Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2006 r. S. W., działając jako pełnomocnik D. i J. J., właścicieli sąsiedniej nieruchomości, zwrócił się ponownie do Wójta Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki [...]. Kserokopię decyzji otrzymał 4 lipca 2006 r.. Pismem z dnia 5 lipca 2006 r. pełnomocnik D. i J. J. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uchylenie wyżej wymienionych decyzji. W uzasadnieniu powołał się na okoliczność, że właściciele sąsiadującej działki nie mieli możliwości uczestniczenia w postępowaniu. Decyzją z dnia 27 lipca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wznowienia postępowania w sprawie uznając, iż D. i J. J. nie byli jego stroną. Ponadto organ wskazał, że w związku z tym, iż od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat, jej uchylenie nie może nastąpić. D. i J. J. wnieśli na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wyrokiem z dnia 21 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując, że właściwym do wznowienia postępowania jest Wójt Gminy. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia 16 lipca 2007 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało sprawę Wójtowi Gminy. Postanowieniem z dnia 2 października 2007 r. organ ten wznowił przedmiotowe postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia 7 listopada 2007 r., w trybie art. 105 § 1 w związku z art. 146 § 2 k.p.a powyższe postępowanie umorzył. Na skutek odwołania D. i J. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji. Wójt Gminy rozpoznał sprawę ponownie i w dniu 5 marca 2008 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wydał decyzję, w której odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z 5 maja 1998 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie wiaty magazynowej na sprzęt rolniczy, oraz zmieniających ją decyzji z 27 maja 1999 r. i 16 czerwca 1999 r.. Od decyzji tej ponownie odwołali się D. i J. J. wskazując, iż wszystkie decyzje o warunkach zabudowy zostały wydane z naruszeniem prawa - strony nie zostały powiadomione o prowadzonym postępowaniu, ponadto decyzje te, oraz pozwolenie na budowę zostały wydane już po wybudowaniu obiektu, obiekt został zrealizowany niezgodnie z wydanymi warunkami oraz obowiązującymi przepisami. Rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie nadzoru instancyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 kwietnia 2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy z 5 marca 2008 r., oraz umorzyło wznowione postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie wiaty magazynowej na sprzęt rolniczy zakończone decyzją ostateczną z 5 maja 1998 r. oraz zmieniającymi ją decyzjami z 27 maja 1999 r. i 16 czerwca 1999 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi W. (uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia 28 czerwca 2007 r., opublikowana w Dz. U. Nr 152 poz. 2724 z dnia 9 listopada 2007 r.). Zgodnie z powyższym planem objęta decyzją o warunkach inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 40 MN/U, o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, z jednoczesnym dopuszczeniem zabudowy zagrodowej, oraz lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), w przypadku obowiązywania dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja ustalająca warunki zabudowy inwestycji nie może być wydana. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, że decyzje zmieniające decyzję ustalającą warunki zabudowy inwestor odebrał odpowiednio w dniu 1 czerwca 1999 r. i 23 czerwca 1999 r. Mając zatem na względzie przepis art. 146 § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, iż uchylenie przedmiotowych decyzji nie mogło nastąpić, gdyż wynikający z przepisu art. 146 §1 k.p.a. termin upłynął odpowiednio 1 czerwca 2004 r. i 23 czerwca 2004 r. Nadto Kolegium stwierdziło, że powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji z dnia 5 marca 2008 r. przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. nie ma tym przypadku zastosowania. Pismem z dnia 18 czerwca 2008 r. D. i J. J. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w punkcie 2, w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło wznowione postępowanie. Skarżący zarzucili naruszenie przepisu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez umorzenie wznowionego postępowania bez uprzedniego uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a także błędne przyjęcie przez Kolegium, że w przypadku obowiązywania dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w każdym przypadku konieczne jest umorzenie wznowionego postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że wobec obowiązywania w dacie wydania decyzji z dnia z 5 maja 1998 r., oraz zmieniających ją decyzji z dnia 27 maja 1999 r. i 16 czerwca 1999 r. na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzje te miały charakter deklaratoryjny, ponieważ wydawane były na podstawie obowiązującego planu. W przypadku zaś, gdy decyzja ostateczna ma charakter deklaratoryjny, nie jest możliwe po wznowieniu postępowania stosowanie przepisów aktualnie obowiązujących w chwili orzekania po wznowieniu postępowania. Skarżący powołali się na pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 28 czerwca 1984 r., sygn. akt I SA 86/84. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja, oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa. Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z trybów nadzwyczajnych, dających możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej w sytuacjach określanych w art. 145 § 1 i 145 a k.p.a., wydanej w postępowaniu zwykłym. Każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Dlatego też wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych, bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości przez wydanie rozstrzygnięcia w jednej z form przewidzianych w art. 151 k.p.a. Mimo samodzielności i odrębności procesowej wznowionego postępowania, występuje ścisły związek między tym postępowaniem a wcześniejszym postępowaniem zwykłym zakończonym decyzją ostateczną. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania w końcowym rezultacie, dotyczą bowiem bytu prawnego decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r. OPS 11/02, ONSA 2003 r. Nr 3, poz. 86). Charakter ustawowych przesłanek wznowieniowych nie jest jednolity, chociaż wszystkie one dotyczą naruszenia przepisów o postępowaniu, które mogło mieć wpływ na kształt decyzji ostatecznej, wydanej w postępowaniu zwykłym. Poza ustaleniem istnienia jednej z przesłanek wznowieniowych, do organu prowadzącego to postępowanie (art. 150 k.p.a.) należy zbadanie, na ile okoliczność ta miała wpływ na wydaną decyzję ostateczną i w przypadku tego ustalenia, podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. lub § 2 tego przepisu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że organy obu instancji niewłaściwie zastosowały wyżej powołane przepisy. Rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania, który pochodzi od strony, został wniesiony w ustawowym terminie, oraz wskazuje na jedną z przesłanek wznowienia, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. organ powinien w kolejności zbadać, czy w istocie zachodzą okoliczności wskazujące na istnienie wskazanej przesłanki, a także czy okoliczność ta miała wpływ na wydaną decyzję ostateczną i w zależności wyniku tych rozważań, podjąć decyzję na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. lub § 2 tego przepisu. W okolicznościach kontrolowanego przez Sąd postępowania nie budzi wątpliwości, że skarżący powinni być strona postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla sąsiedniej nieruchomości. Wszystkie kwestionowane decyzję wydane zostały bez udziału skarżących i ich poprzedników prawnych, z naruszeniem przepisu art. 28 k.p.a.. Powyższe wyczerpuje przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Ponadto należy stwierdzić, że wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony w terminie wynikającym z 148 § 2 k.p.a.. W tej sytuacji Wójt, po stwierdzeniu negatywnej przesłanki wynikającej z przepisu art. 146 § 1 k.p.a. powinien jednoznacznie stwierdzić w treści decyzji, że decyzja kończąca wznowione postępowanie została wydana z naruszeniem prawa, jednakże wobec upływu czasu nie może zostać uchylona. W tym przypadku okoliczność, że kwestionowana decyzja nie może być uchylona powoduje, że organ nie wydaje nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, wobec czego nie jest istotna zmiana przepisów prawa materialnego, która miała miejsce po wydaniu kwestionowanej decyzji. Kontrola decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym z istoty swej powinna odbywać się w stanie faktycznym i stanie prawnym takim, jaki miał miejsce w dacie wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, gdyż tylko wtedy można sprawdzić prawidłowość tej decyzji, jednakże w przypadku uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy odbywa się to na podstawie przepisów aktualnie obowiązujących. W skrajnych przypadkach zmiany przepisów prawa materialnego mogą spowodować, że decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w części rozstrzygającej o istocie sprawy, nie będzie pod względem przedmiotu sprawy tożsama ze sprawą zakończoną wydaniem decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym. Tego typu niebezpieczeństwom powinny zapobiegać przepisy przejściowe, zamieszczone w nowych regulacjach prawnych. Należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie, wobec upływu czasu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., zmiana przepisów mająca miejsce po wydaniu kwestionowanej decyzji nie ma wpływu na rozstrzygnięcia organów wydane po wznowieniu przedmiotowego postępowania. Jedynie w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku powtórnego rozstrzygania sprawy co do istoty, zastosowanie miałyby przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A ponieważ przepisy nowej ustawy, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., nie znają decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w kształcie dotychczasowym, postępowanie należałoby umorzyć (Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, 2 wyd., Warszawa 2005, s. 573). Jednakże należy podkreślić, że w okoliczności niniejszej sprawy, ze względu na upływ pięcioletniego terminu wynikającego z art. 145 § 1 k.p.a. wyłączają możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec czego nie ma konieczności ponownego merytorycznego badania sprawy w oparciu o aktualny stan prawny. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. organ odwoławczy uprawniony jest do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Takie właśnie rozstrzygnięcie procesowe zastosowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając zaskarżoną decyzję. Należy jednak pamiętać, że jedyną przesłanką umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość, tzn. brak któregokolwiek elementu stosunku administracyjnoprawnego (art. 105 k.p.a.), np. brak strony, wycofanie wniosku, utrata administracyjnego charakteru sprawy wskutek zmian przepisów prawa materialnego. Należy ocenić, że w niniejszej sprawie taka bezprzedmiotowość nie wystąpiła, pomimo zmiany przepisów prawa materialnego, wyłączających wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji obowiązywania na przedmiotowym terenie planu zagospodarowania przestrzennego. Niedopuszczalne było uznanie przez organ odwoławczy, że sprawa wznowienia postępowania stała się bezprzedmiotowa. Żądanie wznowienia było konsekwentnie podtrzymywane. Istniała strona, jej żądanie i organ, do którego zostało ono skierowane, w kompetencji którego leżało wznowienie (odmowa wznowienia) postępowania. Istniały więc wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego. Umarzając postępowanie organ odwoławczy dopuścił się więc takiego naruszenia przepisów procedury administracyjnej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem dokonywana jest przez sąd w pełnym zakresie. Wobec tego, skoro sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji nie korzysta z domniemania prawidłowości. Granice rozpoznania wyznaczone są wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, które stanowi ogół elementów stosunku administracyjnoprawnego, będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Zatem sąd administracyjny może skontrolować zaskarżoną decyzję także w części, której nie dotyczą zarzuty skargi, o ile nie przekracza granic sprawy administracyjnej. Przepisy art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a. określają formy i sposoby rozstrzygania sprawy, a więc regulują stadium orzekania przez sąd administracyjny zgodnie z koncepcją kontrolnej działalności sądu administracyjnego, dokonującego kontroli zaskarżonego aktu w granicach sprawy administracyjnej, a nie w granicach zarzutów skargi. W przedmiotowej sprawie kontrolą Sądu zostało objęte całe rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanej decyzji z dnia 10 kwietnia 2008 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy z 5 marca 2008 r., oraz umorzyło wznowione postępowanie. Zdaniem Sądu zarówno rozstrzygniecie o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wójta, jak też o umorzeniu postępowania, a także decyzja Wójta z dnia 5 marca 2008 r., w której odmówił uchylenia decyzji ostatecznej mieszczą się w granicach tak rozumianej sprawy administracyjnej i powinny zostać skontrolowane. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny wziąć pod uwagę wykładnię przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dokonana w uzasadnieniu wyroku, w szczególności uwagi dotyczące przepisu art. 151 § 2 k.p.a.. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.