II SA/Gd 58/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. sprawy ze skargi H. P. i S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Burmistrz Miasta decyzją z dnia 16 września 2005 r. Nr [...] o warunkach zabudowy, wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1,4, art. 61 ust. 1,2,3,4, art. 64 ust. 1 , art. 65 ust. 1,2,3 z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz art. 104, 106, 107, 109, 11 k.p.a., ustalono na rzecz L. M. warunki zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] polegającej na rozbudowie istniejącego budynku usługowo – mieszkalnego poprzez dobudowę do niego obiektu dla funkcji towarzyszących funkcji podstawowej (w programie: sala lekcyjna, zaplecze gastronomiczne oraz mieszkanie służbowe). Od powyższej decyzji H. i S. P. – właściciele sąsiedniej nieruchomości wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu wskazali, iż nie zgadzają się z decyzją Burmistrza i wskazali, że planowana inwestycja narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ przepis ten ich zdaniem prowadzi do wniosku, iż rozbudowa ośrodka byłaby możliwa, gdyby nieruchomości sąsiednie posiadały funkcję, której rozbudowy domaga się wnioskodawczyni L. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 listopada 2005r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami, w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy - art. 59 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku Nr 80, póz. 717). Decyzję o warunkach zabudowy można wydać w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r., 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem Kolegium, z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie dla którego Gmina Miejska nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 17 czerwca 2005 r. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowo-mieszkalnego (dobudowa w części północnej sali lekcyjnej, części gastronomicznej oraz mieszkań dla pracowników) przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w Ł. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588) uprawniona osoba sporządziła analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy (art. 60 ust. 4 ww. ustawy), a postanowieniem zn. [...] z dnia 16.09.2005 roku zaskarżona decyzja została pozytywnie-uzgodniona z Państwowym Inspektorem Sanitarnym w L. oraz postanowieniem zn. [...] z dnia 16.09.2005 roku z Dyrektorem [...] Parku Narodowego. W ocenie Kolegium po przeprowadzonej analizy wynika jednoznacznie, że zostały spełnione łącznie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec tego organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutu odwołujących Kolegium wskazało, iż planowana inwestycja narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium wyjaśniło, iż zamiar inwestora polegający na rozbudowie istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego poprzez dobudowę do niego obiektu nie można utożsamiać z nową zabudową w zakresie kontynuacji funkcji, ponieważ planowane zamierzenie dotyczy rozbudowy już istniejącego budynku o określonej funkcji usługowo-mieszkalnej. Oznacza to, iż nie ma w tym przypadku zastosowania przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji. Wobec tego, iż odwołujący podnieśli, iż zaskarżona decyzja winna ustalać warunki zabudowy dla ośrodka kolonijno-wczasowego, a nie tylko jednego obiektu tego ośrodka Kolegium wyjaśniło, że również w tym przypadku nie miałby zastosowania przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w zakresie kontynuacji funkcji. Niezależnie od powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję należało uzgodnić z właściwym zarządcą drogi, natomiast w aktach sprawy brak jest wymaganego prawem uzgodnienia, dlatego brak było możliwości utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, iż uzgodnienia tego należy dokonać w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. w formie postanowienia, które należy doręczyć stronom postępowania. Organ odwoławczy podkreślił również, że mimo, iż w decyzji wskazano, że powierzchnia zabudowy dobudowywanej części nie może przekroczyć 200 m2, rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien spowodować uszczegółowienie analizy w zakresie dotyczącym wskaźnika intensywności zabudowy. Analizowany obszar obejmuje bowiem kilka nieruchomości, dla których (poszczególnych działek) należy ustalić wskaźnik intensywności wykorzystania terenu o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tym bardziej, iż odwołujący podnieśli, iż dobudowa spowoduje dalsze zwiększenie intensywności wykorzystania terenu. Odnosząc się do kwestii wyznaczenia rozprawy administracyjnej celem wyjaśnienia argumentów stron Kolegium stwierdziło, iż obowiązujące przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują takiego trybu rozpatrzenia sprawy. Na powyższe orzeczenie H. i S. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, podtrzymując argumentacje zawartą w odwołaniu. Ponadto w uzasadnieniu wskazali, iż organ drugiej instancji nie odniósł się w sposób wystarczający do podnoszonych w toku sprawy kwestii całkowitej zmiany terenu. Zdaniem skarżących, podnoszone w uzasadnieniu decyzji argumenty niewystarczająco akcentują zasadę "dobrego sąsiedztwa" jako warunku prowadzenia przyszłej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenie co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, w świetle powołanego przepisu, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Wyjaśnienia wstępne, wyżej zamieszczone, należało poczynić z tego względu, że badający zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w przypadku decyzji kasacyjnej (a tego rodzaju decyzją jest decyzja zaskarżona) ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z powołanego art. 138 § 2 kpa. W tym względzie Sąd nie stwierdził naruszeń uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, albowiem organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż postępowanie przed organem I instancji posiadało istotne braki. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyraźny określił uchybienia organu I instancji, a ich charakter powoduje, że uzupełnić postępowanie powinien właśnie ten organ, w przeciwnym razie naruszona zostałaby zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zawarł stwierdzenie, iż obowiązujące przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują wyznaczenia rozprawy administracyjnej celem wyjaśnienia argumentów stron. Stwierdzenie to należy potraktować jako pogląd organu, do którego był uprawniony na mocy art. 138 § 2 kpa (in fine). O tym, czy należy przeprowadzić rozprawę administracyjną decyduje jednak organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania dowodowego w sprawie. Ten też organ winien zdecydować, czy zachodzą przesłanki z art. 89 § 2 kpa. Z treści tego przepisu wynika, że istnieją sytuacje, w których organ ma obowiązek przeprowadzić rozprawę administracyjną i tylko jedną z tych przesłanek jest, gdy taki wymóg ustanawia przepis prawa. W katalogu przesłanek zobowiązujących organ do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej jest i ta, że organ winien przeprowadzić rozprawę, gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych. W tym miejscu zauważyć należy, że wymogiem koniecznym w postępowaniu dowodowym było sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazana wyżej analiza jest podstawowym dowodem w postępowaniu, a jej charakter nakazuje zakwalifikować ją jako opinię biegłego z uwagi na ustawowy wymóg sporządzenia jej przez osobę legitymującą się odpowiednimi kwalifikacjami. Ponieważ w odwołaniu strona skarżąca zawarła zarzuty w przedmiocie treści wspomnianej analizy, zarzuty te winny być przez organ rozpatrzone i ocenione, a w takiej sytuacji zaistnieć mogą warunki do skierowania sprawy na rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania oraz osoby będącej autorem w/w. analizy. Jak już wyżej zaznaczono, ocena celowości przeprowadzenia tego dowodu należeć będzie do organu I instancji, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, a na jego konieczność wskazuje opisany wyżej charakter dowodu. Kontrolując decyzję organu II instancji w zakresie jaki wynika z wymienionego na wstępie rozważań art. 138 § 2, Sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze, jako że będąc orzeczeniem typu kasacyjnego nie rozstrzyga ich zaskarżona decyzja. W tych okolicznościach, nie znajdując podstaw dla uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.