II SA/Gd 58/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia SO Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów oddala skargę. Starosta decyzją z dnia 19 maja 2010 r. Nr [...], po rozpoznaniu wniosku Spółki z o.o. z dnia 19 kwietnia 2010 r. udzielił temu podmiotowi zezwolenia na odzysk odpadów pochodzących z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 26 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 i 6 oraz art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 39 poz. 251 ze zm.). Pismem z dnia 5 lipca 2010 r. zatytułowanym "Odwołanie" B. J. wniosła o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie decyzji Starosty z dnia 19 maja 2010 r. Nr [...]. Wnioskująca wskazała, iż jest właścicielką działki Nr [...] stanowiącej zabytkowy park w K., która to działka stanowi nieruchomość sąsiednią w stosunku do działek objętych zaskarżoną decyzją, a mimo to nie została ona zawiadomiona o zamiarze udzielenia nowych pozwoleń, które pogorszą i tak katastrofalny stan środowiska. Wnioskująca stwierdziła, iż zaskarżona decyzja została wydana bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego, środowiskowego i bez analizy dokumentów dotyczących nieruchomości objętej pozwoleniami. Wnioskująca zarzuciła, iż wszystkie instalacje łącznie ze składowiskiem odpadów zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 157 § 2 i 3 k.p.a., decyzją z dnia 16 września 2010 r. nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty dnia 19 maja 2010 r. Nr [....]. Organ ustalił, iż decyzja z dnia 19 maja 2010 r. Nr [...], jest ostateczna, dlatego też wniosek B. J. z dnia 5 lipca 2010 r. rozpoznano jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 19 maja 2010 r. Nr [...]. Organ wyjaśnił, iż kwestia udziału stron w postępowaniu zwykłym nie podlega weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności lecz w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Organ ustalił, iż B. J. nie była stroną postępowania, w którym wydano decyzję z dnia 19 maja 2010 r. Zgodnie bowiem z art. 29a ust. 1 ustawy o odpadach, obowiązującym zarówno w dacie wydania kwestionowanej decyzji, jak i w dacie rozpatrzenia sprawy, stroną postępowania o wydanie decyzji w przedmiocie odzysku odpadów jest wnioskodawca lub władający powierzchnią ziemi, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów. Natomiast zgodnie z art. 29a ust. 2 ustawy, stronami postępowań, o których mowa w ust. 1 nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów. B. J. nie powinna być stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 19 maja 2010 r. Nr [...] i nie ma interesu prawnego w żądaniu unieważnienia tej decyzji. Organ wyjaśnił, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji może zainicjować wniosek uprawnionej osoby mającej interes prawny. Z wnioskiem tym może wystąpić tylko osoba, która była stroną w postępowaniu administracyjnym, zakończonym danym orzeczeniem, bądź każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności, o czym mowa w art. 28 k.p.a. W niniejszej sprawie z uwagi na przedmiot decyzji i wyraźne ustawowe wyłączenie poczynione w art. 29a ustawy o odpadach, obowiązywało jasne określenie stron postępowania. Nie zachodziła przy tym podstawa do uznania, że objęty decyzją odzysk odpadów wymaga wydania pozwolenia zintegrowanego, o czym jest mowa w art. 26 a ust. 4 ustawy o odpadach, wyłączającym zastosowanie art. 29a ust. 1-3 ustawy o odpadach. Ze stanu faktycznego oraz z akt sprawy wynika, że sprawa nie dotyczy odpadów niebezpiecznych objętych regulacją art. 201 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. ustawy Prawo ochrony środowiska (j,t. Dz.U. z 2008 r.. Nr 25. poz. 150 ze zm.), który dotyczy pozwoleń zintegrowanych. B. J. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 września 2010 r. zarzuciła, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia 9 listopada 2010 r. Nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 16 września 2010 r. Organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia 16 września 2010 r., iż B. J., jako właścicielka nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą decyzją Starosty, nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 19 maja 2010 r. Nr [....], co uzasadnia odmowę wszczęcia na jej wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło jednocześnie, iż B. J. ani w wniosku z dnia 5 lipca 2010 r. ani wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podała okoliczności wskazujących na posiadanie przymiotu strony zarówno w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Starosty jak też w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. B. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżąca wskazała, iż odmowa wszczęcia postępowania pod zarzutem braku przymiotu strony jest bezprawna a działalność składowiska odpadów w K. zagraża jej własności i otoczeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 4 kwietnia 2011 r. skarżąca wskazała, iż Spółka z o.o. narusza jej własność, dewastuje środowisko i jego otoczenie. Skarżąca wniosła o uwzględnienie w postępowaniu szeregu dokumentów świadczących o braku podstaw do udzielenia firmom, działającym w K. pod adresem ul. K. 33, jakichkolwiek pozwoleń na funkcjonowanie i korzystanie ze środowiska na składowisko odpadów, bazę kruszywa i wytwórnię asfaltu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca, nie są dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a wniesiona przez B. J. skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania administracyjnego toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, było stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty z dnia 19 maja 2010 r. nr [...] udzielającej firmie Spółce z o.o. zezwolenia na odzysk odpadów z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności należy do tzw. nadzwyczajnych trybów postępowań i ma na celu usunięcie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej jedną z kwalifikowanych wad ujętych enumeratywnie w treści art. 156 § 1 k.p.a., powodujących nieważność decyzji. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności może zostać wszczęte na wniosek strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe na wniosek zobligowany jest zatem w pierwszej kolejności do zbadania czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony tj. od osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O istnieniu interesu prawnego można mówić wyłącznie w przypadku istnienia konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego dany interes prawny się wywodzi. Interesem tym nie jest interes faktyczny, nieznajdujący oparcia w konkretnym przepisie prawa materialnego. Określona w art. 28 k.p.a. podstawa legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym podlega wielu modyfikacjom na podstawie przepisów szczególnych zawartych w odrębnych ustawach. Postępowanie, w ramach którego Starosta wydał decyzję z dnia 19 maja 2010 r. Nr [....], toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) a podstawę prawną wydanej decyzji stanowił przepis art. 26 tej ustawy. Zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach posiadacz odpadów, który prowadzi odzysk lub unieszkodliwianie odpadów obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności. W dniu 22 stycznia 2010 r. uchwalono ustawę o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010, nr 28, poz. 145), którą dodano do ustawy o odpadach art. 29a. Przepis ten wszedł w życie w dniu 13 marca 2010 r., znajdował on zatem zastosowanie w postępowaniu wywołanym wnioskiem o zatwierdzenie programu gospodarki odpadami złożonym w dniu 19 kwietnia 2010 r. Przepis art. 29a ust. 1 ustawy o odpadach stanowi, że stronami postępowania o wydanie decyzji lub zezwoleń, o których mowa w art. 19, art. 26, art. 28, art. 53 ust. 4, art. 54 oraz art. 54a, są wnioskodawca lub władający powierzchnią ziemi, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Natomiast w ust. 2 postanowiono, że stronami tych postępowań nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów. Zgodnie z art. 29a ust. 4 ustawy wskazanych powyżej przepisów nie stosuje się jedynie do decyzji lub zezwolenia, o których mowa w art. 19, art. 26, art. 28, art. 53 ust. 4, art. 54 oraz art. 54a, dla spalarni lub współspalarni odpadów oraz dla instalacji wymagającej uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Przepis art. 29a ustawy o odpadach jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Skarżąca B. J. bez wątpienia nie była wnioskodawcą w sprawie o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów, udzielonego firmie Spółce z o.o. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej w K., stanowiącej działkę nr [...], która to nieruchomość sąsiaduje z działkami, których dotyczy decyzja Starosty z dnia 19 maja 2010 r. Prowadzenie odzysku odpadów na podstawie decyzji Starosty z dnia 19 maja 2010 r. nr [...] nie będzie wykonywane przy pomocy spalarni ani współspalarni odpadów a ponadto do prowadzenia odzysku nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w art. 201 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Pozwolenia zintegrowane wymagane są bowiem jedynie w przypadku prowadzenia instalacji, która ze względu na rodzaj i skalę wykonywanej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenia poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, które zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. Nr 122, poz. 1055).W ust. 5 Załącznika do tego rozporządzenia przewidziano, iż instalacjami takimi są w gospodarce odpadami instalacje służące do 1) do odzysku lub unieszkodliwiania, z wyjątkiem składowania, odpadów niebezpiecznych, o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę, 2) do termicznego przekształcania odpadów komunalnych, o zdolności przetwarzania5) ponad 3 tony na godzinę, 3) do unieszkodliwiania, z wyjątkiem składowania, odpadów innych niż niebezpieczne, o zdolności przetwarzania ponad 50 ton na dobę, 4) do składowania odpadów, z wyłączeniem odpadów obojętnych, o zdolności przyjmowania ponad 10 ton odpadów na dobę lub o całkowitej pojemności ponad 25.000 ton. Wydane zezwolenie nie dotyczy takich instalacji. Odzysk odpadów o kodach 17 01 10, 17 01 02, 17 01 07, 17 01 81, 17 03 02, 17 05 04 i 17 09 04 odbywać się będzie w ilości odpowiednio 12 000, 12000, 10 000, 5000, 5000, 5000 i 2000 Mg/rok. Skoro skarżąca, z uwagi na szczególne uregulowanie art. 29 a ust. 2 ustawy o odpadach, nie posiadała legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o zatwierdzenie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi nie posiada jej także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zapadłej w tym postępowaniu decyzji. Przepis art. 29 a ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, zdaniem Sądu, wyłącza uznanie, iż stroną postępowania o stwierdzenie nieważności wydanej we wskazanych w nim postępowaniach decyzji mogą być właściciele nieruchomości sąsiednich, powołujący się na ochronę swojego interesu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Co prawda sprawa o stwierdzenie nieważności jest nową sprawą w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, niemniej droga do weryfikacji takiej decyzji otwarta jest co do zasady dla stron postępowania zwykłego. Nie zawsze zachodzić musi tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu nadzwyczajnym, jednak punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. W sytuacji wyraźnego wykluczenia przez ustawodawcę w art. 29a ust. 2 ustawy o odpadach określonego kręgu pomiotów – właścicieli nieruchomości sąsiednich - z udziału w postępowaniu zwykłym, przyznanie tym podmiotom prawa do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym nie jest uzasadnione. Prowadziłoby to bowiem do obejścia uregulowania art. 29a ust. 2 ustawy o odpadach. Ponieważ B. J. nie posiadała czynnej legitymacji procesowej do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty z dnia 19 maja 2010 r. nr [...], organ prawidłowo, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W tej sytuacji organ nie mógł dokonać merytorycznej oceny przesłanek nieważności decyzji. Prawidłowość tej decyzji z punktu widzenia zaistnienia przesłanek art. 156 § 1 k.p.a. może być bowiem badana jedynie w przypadku wszczęcia i przeprowadzenia postępowania nieważnościowego. Z tych też względów wnioski skarżącej o przeprowadzenie postępowania dowodowego i ustalenie okoliczność związanych z nieprawidłowościami w prowadzeniu działalności przez Spółkę z o.o. na terenie zakładu w K. nie mogły podlegać uwzględnieniu. Sąd wziął pod uwagę, iż w złożonym wniosku zatytułowanym "Odwołanie", a dotyczącym decyzji ostatecznej, skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 ust. 2-7 k.p.a. jak i wskazywała na okoliczność braku udziału strony w postępowaniu stanowiącą, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podstawę wznowieniową i wnosiła o uchylenie decyzji. Złożenie wniosku o stwierdzenie decyzji nieważności było jednak wyraźne i niewątpliwe, zasadnie zatem organ uznał, iż pismo skarżącej zawiera wniosek o stwierdzenie nieważności. Natomiast organ winien wyjaśnić, czy skarżąca w piśmie tym nie złożyła nadto wniosku o wznowienia postępowania, a jeżeli tak – rozpoznać taki wniosek . Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną.