II SA/Gd 580/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia 20 grudnia 2010 r., nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku postanowienia nie mogą być wykonane. Skarżąca A. L. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2011 r., którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 20 grudnia 2010 r., stwierdzające konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na legalizacji istniejących obiektów budowlanych: 1) wiaty stanowiącej osłonę maszyn i urządzeń oraz środków transportu o wymiarach 15,7 x 12,0 m, 2) wiaty stanowiącej zadaszenie o konstrukcji drewnianej posadowionej na trzech kontenerach stalowych o wymiarach 12 x 32 m oraz określenia zakresu raportu oddziaływania na środowisko poprzez przedstawienie przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmującego bezpośrednie, pośrednie, krótko, średnio i długoterminowe, stałe, chwilowe oddziaływanie na środowisko wynikające z istnienia przedsięwzięcia, emisji oraz przeprowadzenia analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z budowa i funkcjonowaniem inwestycji. Z akt i twierdzeń stron wynika następujący stan sprawy. A. L. prowadząca działalność gospodarczą pod firma "L" A. L. z siedzibą w S. pismem z dnia 18 czerwca 2010 r. wystąpiła do Wójta Gminy z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczących opisanego wyżej przedsięwzięcia polegającego na legalizacji istniejących obiektów budowlanych, posadowionych na działkach nr [..] i [..], obręb S. o łącznej powierzchni 3,14 ha, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obiekty o legalizację których wystąpiła wnioskodawczyni stanowią część zakładu – tartaku w którym produkuje się wyroby z drewna, głównie przeznaczone dla budownictwa mieszkaniowego, w którym oprócz dwóch wiat opisanych powyżej znajdują się m.in.: budynek magazynowo – produkcyjny, budynek socjalno – biurowy, oraz suszarnia do drewna. W odpowiedzi organ I instancji, po przeprowadzeniu oceny wniosku oraz w oparciu o opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, uznał,że wskazane we wniosku obiekty można zakwalifikować do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Uznał również, że inwestycja biorąc pod uwagę rodzaj i skalę, usytuowanie i związane z nim potencjalne uciążliwości m.in.: emisję hałasu pochodzącego z maszyn może mieć wpływ na sąsiedni obszar zabudowy mieszkaniowej i na podstawie art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199 r., poz. 1227 ze zm.) dalej jako "Ustawa o udostępnianiu informacji" stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Wójta Gminy zażalenie złożyli właściciele sąsiednich nieruchomości J. K., L. i A. R. oraz S. T. zarzucając organowi I instancji ograniczenie się przy rozpoznaniu sprawy do oceny oddziaływania na środowisko jedynie dwóch wiat stanowiących część większej inwestycji, jaką jest tartak. Zarzucili również, że zlokalizowany na terenie przyległym do działek mieszkalnych i składający się z kilkunastu nielegalnie wybudowanych obiektów tartak w całości rażąco oddziaływuje na środowisko. Skarżący podnieśli dodatkowo, że teren na którym znajduje się tartak nigdy nie był przeznaczony pod przemysł, czego dowodzi uchwała nr [...] z dnia 30 kwietnia 1992 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 14 poz. 76) zgodnie z którą "istniejący tartak do adaptacji z zachowaniem strefy sanitarnej 100 m; zmiana lokalizacji obiektu w przypadku realizacji projektowanej zabudowy mieszkaniowej – rezerwy docelowe". Podkreślili, że brak jest w sprawie dokumentów zezwalających na funkcjonowanie tartaku na tym terenie oraz, że wbrew twierdzeniu organu I instancji okoliczne tereny są gęsto zaludnione oraz nie stanowią gruntów rolnych. Sam tartak znajduje się w środku osiedla mieszkaniowego. Skarżący podkreślili również, że eksploatacja tartaku jest uciążliwa ze względu na hałas, wibracje, źródło emisji pyłów i uciążliwość komunikacji transportowej. Wskazali końcowo, że jedyny dojazd do tartaku prowadzi drogą od ul. [..], natomiast inwestor korzysta z samowolnie utwardzonej asfaltem drogi przylegającej bezpośrednio do granicy ich działek. Wnieśli o sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko dla całego tartaku, a nie dla wybranych obiektów. Rozpatrując zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy. Organ odwoławczy przywołał treść art. 63 ust. 1 "Ustawy o udostępnianiu informacji", stanowiący podstawę prawną nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i powołał się na znajdujące się w aktach sprawy opinie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o potrzebie przeprowadzenia takiej oceny dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Kolegium uznało, że w świetle przepisów ustawy i stanowiska organów przeprowadzenie oceny jest konieczne. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w zażaleniach Kolegium wskazało, że zakres raportu wskazany w zakwestionowanym postanowieniu Wójta Gminy obejmuje również podniesione w zażaleniu kwestie analizy obciążeń dla środowiska, w tym emisji hałasu z określeniem oddziaływania na znajdujące się w otoczeniu obiekty. Kolegium wyjaśniło również, że postanowienia planu miejscowego wsi S. – S. w części dotyczącej tartaku zostały unieważnione wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 281/08, co nie zmienia faktu, iż zarzuty dotyczące zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Natomiast oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia, w tym ustalenie występowania uciążliwości oraz ich zakresu, będzie można ocenić dopiero na podstawie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła A. L., zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu brak odniesienia do kwestii odległości inwestycji od pobliskiego jeziora, którą ustalono na 85 m, a faktycznie wynosi ona 300 m, czym organy naruszyły przepisy postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest, co do zasady, pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postępowanie prowadzone przez organy obu instancji na podstawie przepisów "Ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zakończone wydaniem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy postanowienie Wójta Gminy nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na legalizacji istniejących obiektów budowlanych: wiaty stanowiącej osłonę maszyn i urządzeń oraz środków transportu o wymiarach 15,7 x 12,0 m oraz wiaty stanowiącej zadaszenie o konstrukcji drewnianej posadowionej na trzech kontenerach stalowych o wymiarach 12 x 32 m. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji winny w toku postępowania podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a na podstawie art. 77 k.p.a. zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. To, czy dana okoliczność została udowodniona, organ winien ocenić na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z art. 80 k.p.a., a następnie na podstawie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., w uzasadnieniu postanowienia winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł dokonując ustaleń. Analiza powyższych przepisów pozwoliła przyjąć Sądowi orzekającemu w przedmiotowej sprawie, że organy nie wywiązały się z tak określonych obowiązków. W szczególności nie zostały wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny istotne okoliczności sprawy. Kluczowa dla prawidłowego rozstrzygnięcia pozostaje kwestia, czy prawidłowe jest zaliczenie do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jedynie wyodrębnionej części inwestycji, tj.: dwóch wiat bez uwzględnienia całego tartaku jako gospodarczej i funkcjonalnej całości. Zgodnie z art. 59 ust. 1 "Ustawy o udostępnianiu informacji" przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Zgodnie z art. 63 ust. 1 "Ustawy o udostępnianiu informacji" obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie następujące uwarunkowania: rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia z uwzględnieniem m.in. powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziałowywać przedsięwzięcie. Usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – uwzględniające np.: obszary wodno – błotne oraz inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych oraz rodzaj i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do uwarunkowań wymienionych w pkt 1 i 2, wynikające z m.in.: zasięgu oddziaływania – obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać. Zgodnie z ust. 4 cytowanego artykułu w postanowieniu, o którym mowa w ust. 1, organ określa jednoznacznie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Z kolei rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573) w 3 § ust. 1 pkt 46 wskazało, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może wymagać przedsięwzięcie jakim jest tartak, stolarnia, instalacja do wyrobu płyt pilśniowych, płyt wiórowych, sklejek lub mebli. Jednocześnie ust. 2 tego paragrafu wskazuje, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać przedsięwzięcia: 1) realizowane na terenie zakładu lub obiektu zaliczonego do przedsięwzięć wymienionych w ust. 1, będące przedsięwzięciami niewymienionymi w ust. 1 lub P 2 ust. 1, jeżeli ich realizacja spowoduje: a) wzrost emisji o nie mniej niż 20 % lub b) wzrost zużycia surowców (w tym wody), materiałów, paliw, energii o mniej niż 20%, oraz 2) realizowane na terenie zakładu lub obiektu, będące przedsięwzięciami, których realizacja spowoduje zaliczenie zakładu lub obiektu do przedsięwzięć wymienionych w ust. 1.. Wydanie postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko winno być poprzedzone szczegółowym postępowaniem wyjaśniającym odnośnie charakteru przedsięwzięcia, jego położenia oraz skali oddziaływania owocującym uznaniem, że konieczne będzie przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W kwestionowanych postanowieniach organy przyjęły, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na legalizacji istniejących obiektów budowlanych: wiaty stanowiącej osłonę maszyn i urządzeń oraz środków transportu o wymiarach 15,7 x 12,0 m oraz wiaty stanowiącej zadaszenie o konstrukcji drewnianej posadowionej na trzech kontenerach stalowych o wymiarach 12 x 32 m, podczas gdyż uzasadnienia kwestionowanych decyzji wynika, że ocena ta powinna zostać przeprowadzona w stosunku do całego tartaku. W ocenie Sądu, zważywszy na zawarty w treści wniosku szczegółowy opis planowanej inwestycji, organy obu instancji nie uzasadniły należycie swojego stanowiska, że w sprawie powinna zostać przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dwóch obiektów budowlanych, ograniczając się w zasadzie do powołania się na wnioski płynące z opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zawartej w postanowieniu z dnia 23 listopada 2010 r. o sygn. akt [...] oraz opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego zawartej w postanowieniu z dnia 7 lipca 2010 r. o sygn. akt [...]. Sąd nie dopatrzył się w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji własnej analizy planowanego przedsięwzięcia. W tym kontekście niezrozumiałe jest także stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że planowane przedsięwzięcie – dwie wiaty mogą znacząco oddziałowywać na środowisko (oddziaływanie poprzez hałas, wibracje, źródło emisji pyłów, komunikacji transportowej). W konsekwencji organy bez właściwego uzasadnienia przyjęły, iż planowane przedsięwzięcie, ograniczone przez wnioskodawcę do dwóch wiat, może znacząco oddziaływać na środowisko. Jest to błędne tym bardziej, że to na organie właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, któremu ustawodawca powierzył rozstrzyganie o tym, czy istnieją przesłanki do nałożenia na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – a w efekcie także na kontrolującym jego rozstrzygnięcie organie II instancji – spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich występujących w sprawie wątpliwości, zarówno co do treści przepisów, jak i co do charakteru lub parametrów planowanej inwestycji. Organy posiadają niezbędne do tego instrumenty. Mogą w tym celu przeprowadzać niezbędne dowody (w tym dowód z opinii biegłego) oraz wezwać stronę do złożenia niezbędnych wyjaśnień. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organ I Instancji przed wydaniem postanowienia sygnalizował inwestorowi jakiekolwiek wątpliwości, błędy lub niejasności związane z zakresem wniosku A. L. z dnia 18 czerwca 2010 r. i aby zwracał się do niej o ich wyjaśnienie. Zaniechanie to jest tym bardziej wadliwe, że ograniczenie postępowania jedynie do wiat objętych wnioskiem nakładało na organy konieczność zbadania oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko na podstawie 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573). W związku z powyższym jako co najmniej przedwczesny należy ocenić argument SKO, że przedmiotowa inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko i dlatego należy przeprowadzić ocenę tego oddziaływania. Tym bardziej, że oceniana inwestycja nie mieści się w katalogu przedsięwzięć wyszczególnionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w przeciwieństwie do tartaku, o którym mowa w 3 § ust. 1 pkt 46 tego aktu. Zatem w świetle przepisów "Ustawy o udostępnianiu informacji" najpierw należy jednoznacznie przesądzić, czy planowana inwestycja w ogóle zalicza się do przedsięwzięć mogących choćby potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (tj. według terminologii stosowanej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. do "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony"). Następnie należy przeprowadzić analizę planowanej inwestycji przy zastosowaniu kryteriów zawartych w przepisach 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W kwestii wykonalności zaskarżonego aktu rozstrzygnięto stosownie do art. 152 P.p.s.a. w punkcie 2 wyroku.