II SA/Gd 581/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Sekretarza Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nakazu sporządzenia i przedłożenia zamiennego projektu budowlanego postanawia odrzucić skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 maja 2006 roku Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 roku Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) nakazał J. i M. B. dostarczyć do siedziby Inspektoratu, w terminie do dnia 14 sierpnia 2006 roku, projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. Ś. J. [...] w W., uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dot. projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Uzasadniając decyzję organ podał, że działając z urzędu w dniu 22 marca 2006 roku przeprowadził kontrolę budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. Ś. J. [...] w W. W wyniku kontroli stwierdzono, iż na wyżej wymienionej nieruchomości realizowany jest budynek mieszkalny w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta z dnia 13 grudnia 2001 roku nr [...] dotyczącą wydania pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku, jego rekompozycję i rozbudowę. Dotychczas zrealizowano część obiektu: etap 1 - budynek rekonstruowany. Do wykonania pozostał etap 2 - projektowana dobudowa, etap 3 - budynek garażowo-gospodarczy, plac z kontenerem na śmieci, droga z placem dojazdowym. Na tamten czas wykonany obiekt był w stanie surowym otwartym, z wykonanymi tynkami zewnętrznymi, pokryciem dachu dachówką, wykonaniem części instalacji wewnętrznych. Obiekt został wykonany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym - odstępstwo polegało na podwyż-szeniu budynku o 50 cm. Organ powołał się na art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, zgodnie z którym "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa wart. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". Postanowienie, w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, nakazujące wstrzymanie J. i M. B. prowadzenie robót budowlanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym organ wydał w dniu 11 maja 2006 roku. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wywiódł Miejski Konserwator Zabytków w W. wnosząc na podstawie art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego o uchylenie powołanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu pisma wskazał, iż w zaskarżonej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił konieczności uzgodnienia dokumentacji zamiennej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co wnika z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. 03 Nr 207, poz. 2016 ze zm.): "Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków." Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją dnia 22 sierpnia 2006 roku Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U.Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art.127 § 1 K.p.a., odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji służy stronie. Miejski Konserwator Zabytków, reprezentujący organ administracji publicznej, nie jest stroną postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został utrwalony pogląd, że podstawę procesowej legitymacji strony stanowi przepis prawa materialnego, który określa, że istnieje interes prawny lub obowiązek prawny. Nieodłączną cechą interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. jest okoliczność, iż znajduje on oparcie w przepisach tego prawa. Tak więc, jeżeli ktoś żąda czynności organu administracji publicznej w sferze regulowanej przepisami Prawa budowlanego, to żądanie takie może być skuteczne o tyle, o ile znajduje umocowanie w jego normach. W postępowaniu w sprawie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę stronami są, analogicznie jak w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane): inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, Miejski Konserwator Zabytków w W. nie posiada atrybutu strony w omawianym postępo-waniu i tym samym nie dysponuje tytułem prawnym do podważania decyzji, która nie jest adresowana do niego jako strony w znaczeniu prawa materialnego. Miejski Konserwator Zabytków w W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję organu drugiej instancji w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nieruchomość położona przy ul. ś. J. [...] w W. jest objęta ochroną konserwatorską w trybie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 2003 roku na podstawie konserwatorskiej decyzji urbanistycznej dla Miasta W. z 1979 r. nr rej. [...]. Miejski Konserwator Zabytków działający na podstawie porozumienia miedzy Wojewodą a Gminą Miasta W. z dnia 20 stycznia 2004 r., którego tekst został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Wojewody Pomorskiego nr 12 z 2004 r. poz. 249 - sprawuje m.in. nadzór nad prawidłowością prowadzonych robót budowlanych i innych działań przy zabytkach (art. 91 ust. 4 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków). Ma on również obowiązek zapobiegać zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków). Stąd też ma interes i obowiązek prawny uzasadniający uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do treści skargi organ wskazał, że Miejski Konserwator Zabytków w W. uczestniczył w postępowaniu nie jako strona, lecz jako organ administracji publicznej uprawniony w zakresie uzgadniania projektu budowlanego w granicach swojej właściwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skargę Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. należało odrzucić. W niniejszej sprawie Miejski Konserwator Zabytków w W. wniósł skargę wskazując, iż ma interes i obowiązek prawny uzasadniający uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. W myśl art. 50 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego , organ z którym podejmowane jest w współdziałanie w wykonaniu ustawowego obowiązku (spoczywającego na obu podmiotach współdziałających), nie jest stroną tego postępowania, lecz bierze udział w procesie decyzyjnym, działając władczo i jednostronnie, wydając akt administracyjny indywidualny w procesowej formie postanowienia. Organ współdziałający nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie ma żadnych jego uprawnień (wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 1971/93, Wokanda 1994 r. Nr 6, s. 34). Organ współdziałający, którego stanowisko nie zostało uwzględnione w treści decyzji wydanej w sprawie, nie może ani wnieść odwołania od takiej decyzji, ani też skargi do do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane ( Dz. U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W ustępie 3 omawianego przepisu wskazano, iż w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W przedmiotowej sprawie zachodzi brak legitymacji skargowej skutkujący odrzuceniem skargi z powodu jej niedopuszczalności. Brak jest bowiem podstaw do przyznania organowi administracji publicznej, jakim jest Miejski Konserwator Zabytków w W., legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawie, w której temu organowi powierzone zostało orzekanie (tak NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, LEX 171164). Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.