II SA/Gd 582/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. Sz. na decyzję Wojewody [...] z dnia 3 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia 31 stycznia 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w G. oznaczoną ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] i [...] o powierzchni 1341 m2. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca wniosła o odszkodowanie za działki nr [...] i [...] zajęte pod budowę magistrali wodociągowej. Działki te stanowią własność skarżącej K. S. Pełnomocnik wnioskodawczyni w toku postępowania przedłożył wykaz działek na terenie Osiedla P. w G., przez które przebiega miejski wodociąg Dn [...] i Dn [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 kwietnia 1994 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę sieci wodociągowej DN [...] i Dn [...] od przewodu magistr. Dn [...] w ul. J. przez pompownię wodociągową dalej układ drogowy os. "P." do istn. hydroforni przy ul. S. bez przejścia pod jezdnią ul. J. - IV etap dok. techn. na terenie położonym w G. przy ul. J., os. "P.", S. Udostępnione przez pełnomocnika dane skonfrontowano z informacjami pochodzącymi z Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego, w świetle których budowa sieci wodociągowej obejmowała działki położone w obrębach: [...], [...] i [...], a teren ten został podzielony na działki w trybie podziału rolnego bez decyzji administracyjnej o podziale. Urząd potwierdził również, że działki nr [...] i [...] położone w obrębie 315 zostały wydzielone w trybie podziału rolnego na zlecenie Zakładu Usług Inwestycyjnych. Organ stwierdził, że nie ma żadnej dokumentacji związanej z wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości, działki stanowią własność skarżącej, a podział nastąpił bez decyzji. Z tych też powodów organ umorzył podstępowanie w sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. S., reprezentowana przez P. L., domagając jej uchylenia w celu przejęcia przedmiotowej nieruchomości do zasobów Gminy Miasta G. za odszkodowaniem. Wskazała, że nieruchomość w dacie jej wydzielania była przeznaczona w planie miejscowym na ulicę osiedla P. Nadto wskazała, że nieruchomość znajduje się we władaniu Gminy od 1995 roku, a mimo to Prezydent nie załatwił sprawy ani decyzją ostateczną, ani też aktem notarialnym. Decyzją z dnia 3 sierpnia 2012 r., Nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że zgromadzone w sprawie dokumenty dotyczące działek nr [...] i [...] nie wskazują na to, aby przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona albo przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wskazano, że w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania może nastąpić w ściśle określonych przypadkach i jest związane z faktem wywłaszczenia rozumianego, zgodnie z art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako pozbawienie albo ograniczenie, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości albo przejścia, z mocy prawa, danej nieruchomości na własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. W księdze wieczystej prowadzonej dla działek nr [...] i [...] jako właściciel ujawniona jest K. S. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 9 kwietnia 1980 r. i umowy darowizny z dnia 7 marca 1983 r. Jak wynika z wykazu zmian gruntowych sporządzonego na podstawie dokumentów z operatu ewidencji gruntów i budynków przez Wydział Geodezji Urzędu Miejskiego działki nr [...] i [...] powstały w wyniku podziału działki nr [...]. Z wyjaśnień Kierownika Referatu Zasobu Geodezyjnego Urzędu Miejskiego, w pismach z dnia 17 lutego 2011 r., Nr [...] oraz z dnia 6 czerwca 2011 r., Nr [...], wynika, że powstanie działek nr [...] i [...] nastąpiło w trybie podziału rolnego, na podstawie operatu technicznego [...], bez decyzji administracyjnej o podziale. Organ odwoławczy podkreślił, że podział nieruchomości rolnych i leśnych odbywa się bez przeprowadzenia procedury przewidzianej w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i dokonywany jest na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez sporządzenie operatu podziałowego, który po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (we właściwym terytorialnie ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej) stanowi podstawę wykazania nowo określonych granic działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków (por. § 45 i 46 ust. 1 w zw. z § 35 pkt 1 i § 36 pkt 2 Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. Nr 38, poz. 454). Wyjaśniono, że podział ewidencyjny (geodezyjny) nieruchomości polega na innym niż dotychczas ukształtowaniu działek ewidencyjnych wchodzących w skład nieruchomości (np. gdy z jednej działki tworzone są dwie), w tym na wytyczeniu w nowy sposób linii rozgraniczających działkę lub działki gruntu wchodzące w skład nieruchomości. W ramach takiego podziału następuje wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości większej niż dotychczas liczby działek ewidencyjnych gruntu - bez zmiany właściciela. Tryb podziału dla nieruchomości rolnych i leśnych jest tzw. trybem uproszczonym i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2002 r., sygn. akt IV SA 292/00. Podstawą takiego podziału jest dokumentacja podziałowa, wykonana przez geodetę, zawierająca m.in. projekt podziału nieruchomości rolnej. Przeprowadzenie podziału skutkuje zmianami w oznaczeniu działki w operacie ewidencji gruntów, jednakże jego następstwem nie jest zmiana podmiotowa w zakresie prawa własności. Organ wyjaśnił, że żaden z przedstawionych w toku postępowania przez pełnomocnika wnioskodawcy dokumentów nie potwierdza faktu wywłaszczenia bądź przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego działek nr [...] i [...]. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Wojewoda nie zgodził się z twierdzeniem pełnomocnika, że wydzielenie w latach 1994 -95 przedmiotowych działek, przeznaczonych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na gminne drogi publiczne, oraz dotychczasowe ich użytkowanie przez gminę, świadczy o fakcie istnienia przedmiotu sprawy niezakończonej decyzją ostateczną lub aktem notarialnym, albowiem planowana forma zagospodarowania przestrzennego nie jest równoznaczna z wywłaszczeniem, gdyż procedura wywłaszczeniowa wymaga spełnienia przesłanek i celów określonych w odrębnej ustawie. Wojewoda zgodził się z ustaleniami organu pierwszej instancji, że działki nr [...] i [...] powstały w trybie podziału rolnego, na podstawie operatu technicznego [...], bez decyzji administracyjnej o podziale, co nie pociągnęło za sobą zmiany właściciela nieruchomości i tym samym nie dało podstaw do ustalenia odszkodowania za pozbawienie bądź ograniczenie praw do działek nr [...] i [...]. Brak wywłaszczenia działek nr [...] i [...] potwierdza również argumentacja pełnomocnika wnioskodawcy sformułowana w odwołaniu, który przyznał, że postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie zostało wszczęte ani też nie zawarto żadnego aktu notarialnego o przeniesieniu własności tej działki. Faktu wywłaszczenia nie można domniemywać. Prawo do uzyskania odszkodowania jest ściśle związane z kwestią wywłaszczenia. Z powodu braku wywłaszczenia nie jest możliwe ustalenie odszkodowania, ponieważ warunkiem wydania decyzji odszkodowawczej jest uprzednie pozbawienie praw do nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, aby doszło do odjęcia bądź ograniczenia prawa do działek nr [...] i [...], wręcz przeciwnie, zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy, jak również treść pism pełnomocnika K. S. wskazują na to, iż w stosunku do w/w działek nie miało miejsce ani wywłaszczenie ani zawarcie aktu notarialnego. Odnosząc się do wniosku o przekazanie sprawy innemu staroście w sytuacji, gdy na mocy przedmiotowego rozstrzygnięcia Wojewoda utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, czyni powyższe żądanie bezzasadnym, bowiem brak jest sprawy, którą inny organ mógłby prowadzić (ponieważ zapadła ostateczna decyzja w toku instancyjnym). Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, że wobec zaistniałego stanu faktycznego, tj. braku wywłaszczenia bądź przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego działek nr [...] i [...] postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za niniejszą nieruchomość, na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję złożyli K. S. oraz P. L. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik K. S. Skarżący zażądali stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy, gdyż nieruchomość od 1995 r. jest we władaniu Gminy Miasta G. z przeznaczeniem na cele publiczne, a dotychczas nie podjęto ze strony gminy postępowania o przeniesienia własności nieruchomości w trybie nabycia lub wywłaszczenia na rzecz gminy, a także ustalenia stawki za odszkodowanie za zajętą przez gminę nieruchomość i jego zapłatę na rzecz poszkodowanego wraz z naprawieniem szkody przez gminę za 10 lat zwłoki w zapłacie należności, obejmującej również koszty geodezyjnego wydzielenia działek. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Gmina Miasta G. objęła we władanie m.in. działki K. S. już w 1995 r. z pominięciem wywłaszczenia, a w 2005 r. przekazała tą nieruchomość jako aport do A Sp. z o.o. w G., co świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Przedmiotowa działka wraz z kilku innymi została wydzielona pod drogi gminne i inne cele publiczne w uchwale Nr [...] Rady Miasta z dnia 19 kwietnia 1994 r. w sprawie zatwierdzenia uproszczonego o miejscowym planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa jednorodzinnego na orzasze dzielnicy Ś. w G. oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27 czerwca 1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania osiedla P. w G. Skarżący powołali się na przepis art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z którego wywiedli, że grunty wydzielone w miejscowych planach zagospodarowania pod budowę ulic przechodzą na własność gminy za odszkodowaniem według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wobec tego, że do przejęcia na własność gminy i wypłaty odszkodowania nie doszło do dnia utraty ważności przez ustawę z 1985 r., przepisami obowiązującymi w tym zakresie są obecnie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżący zarzucili brak inicjatywy gminy w uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości pomimo jej przejęcia co najmniej w 1995 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 grudnia 2012 r. skarga P. L. została odrzucona, a postanowienie w tym przedmiocie uprawomocniło się w dniu 9 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Organy obu instancji ustaliły bowiem, że nie miało miejsca ani wywłaszczanie, ani przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ani też ograniczenie prawa własności działek nr [...] i [...], skutkiem czego brak było podstaw do orzekania w sprawie odszkodowania. Skarżąca nie kwestionowała dokonanych przez orzekające w sprawie organy ustaleń. Bezsporne jest, że działki nr [...] i [...] stanowią do chwili obecnej własność skarżącej. Zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze wniesionej do Sądu, skarżąca twierdziła, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta na cele publiczne przez Gminę Miasta G. z pominięciem wywłaszczenia i wypłaty odszkodowania, w związku z czym należy się jej odszkodowanie. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe w świetle ustalonych przez organy obu instancji okoliczności i znajduje podstawę w przepisie art. 105 § 1 Kpa. Zgodnie z treścią art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Stosownie do art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 4 odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. W art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami został przewidziany szczególny przypadek ograniczenia prawa własności. Polega on na znoszeniu przez właściciela przedsięwzięć podejmowanych na jego nieruchomości, a polegających na zakładaniu i przeprowadzaniu na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ograniczenie to następuje na skutek zezwolenia udzielonego przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej podmiotowi wykonującemu prace związane z budową obiektów lub urządzeń. W art. 124 ust. 1 został zawarty też warunek, że ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić wyłącznie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu - zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z treścią art. 124 ust. 4 ustawy na występującej o zezwolenie osobie lub jednostce organizacyjnej spoczywa obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Warunkiem domagania się odszkodowania jest więc wystąpienie szkody związanej z realizacją inwestycji, której rodzaj oraz wysokość możliwa będzie do ustalenia po jej zaistnieniu. O odszkodowaniu należnym z tytułu zajęcia nieruchomości na podstawie uprzednio wydanego zezwolenia orzeka właściwy miejscowo organ administracji publicznej (art. 124 ust. 4 in fine w zw. z art. 128 ust. 4 ustawy). Sytuacja, w której zrealizowanie inwestycji celu publicznego uniemożliwia dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości uregulowana została natomiast w art. 124 ust. 5 ustawy, który stanowi, że jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1 uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy, albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2 nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. Żądanie to ma zatem charakter cywilnoprawny i w razie odmowy realizacji uprawnień właściciela może być dochodzone wyłącznie w drodze powództwa przed sądem powszechnym o nakazanie stronie pozwanej złożenia oświadczenia woli o nabyciu całej nieruchomości powodów. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że przedmiotowe działki nr [...] i [...] nie zostały wydzielone w drodze decyzji administracyjnej lecz w drodze tzw. podziału rolnego, a więc na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego. Takie wydzielenie geodezyjne przewidziane jest w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) a także w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Z art. 92 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że przepisów tej ustawy dotyczących podziałów nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położnych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Podział nieruchomości rolnych i leśnych, poza przypadkami określonymi w art. 92 ust. 1, dokonywany jest bez przeprowadzania administracyjnoprawnej procedury decyzyjnej z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na brak skonkretyzowanej regulacji prawnej dotyczącej podziałów takich nieruchomości, podział ten dokonywany jest na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez sporządzenie stosownego operatu podziałowego, który po przyjęciu do państwowego zasoby geodezyjnego i kartograficznego stanowi podstawę do wykazania przebiegu nowo określonych działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z § 45 i § 46 ust. 1 w związku z § 35 pkt 1 i § 36 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), wydanego z upoważnienia zawartego w art. 26 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Podział ewidencyjny (geodezyjny) nieruchomości polega na innym niż dotychczas ukształtowaniu ewidencyjnym działek gruntu wchodzących w skład nieruchomości. Celem podziału ewidencyjnego (geodezyjnego) jest ewidencyjne wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości większej liczby działek gruntu bez zmiany ich dotychczasowego właściciela. Podział ewidencyjny (geodezyjny) dokonywany jest w drodze decyzji administracyjnej dokonywanej przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta albo jako czynność materialno-techniczna w zakresie prawa administracyjnego (sporządzenie operatu podziałowego nieruchomości rolnej lub leśnej (tak Marian Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 513-514, 530). Podział nieruchomości rolnych i leśnych nie był objęty także reglamentacją ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Był dokonywany w drodze operatu podziałowego, według woli właściciela. Unormowania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (art. 1) dotyczyły wyłącznie gruntów zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę (Eugeniusz Mzyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. G. Bieniek, LexisNexis 2011, s. 456). Tryb podziału określały wówczas przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158, poz. 813), a wcześniej zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej oraz Ministra Rolnictwa z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98). Z okoliczności niniejszej sprawy wynika w sposób niewątpliwy, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] nie zachodzi żadna z sytuacji przewidzianych w art. 129 ust. 5 pkt 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stąd też brak było podstaw do orzekania w sprawie odszkodowania, co z kolei uzasadniało umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Wskazać przy tym należy, że organy administracji publicznej nie mogą wydawać decyzji administracyjnych bez podstawy prawnej. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 Kpa wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 (ani też z art. 7 SamGminU (ustawy o samorządzie gminnym) lub art. 6 AdmWojU (ustawy o samorządzie województwa) lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. W obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną. (tak B. Adamiak, J. Borkowski, KPA . Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, str. 396). Każde działanie organu władzy publicznej musi odpowiadać kryterium legalności, co jest możliwe do spełnienia tylko przy założeniu, że podstawą ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki jest ustawa. Umieszczenie bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania administracji publicznej. W ocenie Sądu, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym odszkodowanie za faktyczne ograniczenie prawa własności, na które powołuje się skarżąca, może być dochodzone jedynie przed sądem cywilnym. Ocena zasadności cywilnych roszczeń skarżącej z tego tytułu pozostaje jednakże poza zakresem niniejszej sprawy administracyjnej. Z tych wszystkich względów, nie dopatrując się naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.