II SA/Gd 582/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Ł. D. od decyzji Wojewody z dnia 30 lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Decyzją z 30 lipca 2019 r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Starosty nr [...] z 6 maja 2019 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Ł. D., obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym oraz murem oporowym (na granicy z działką nr [..] przy ul. S. w R.) na dz. nr [..] i [..] obr. [..] w R., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przywołując treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2018 poz. 1202 ze zm.) wskazał organ odwoławczy, że w razie spełnienia wymagań określonych tymi przepisem i art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4). Przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę w niniejszej sprawie jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym i instalacjami na terenie działki nr [..] i [..] w R. przy ul. S. Podkreślono, że zaprojektowano mur oporowy na granicy z działką nr [..], obecnie niezabudowaną, której właścicielem jest M. B. Starosta wydał decyzję z 6 maja 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji opierając się na ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisach techniczno-budowlanych. M. B. w odwołaniu zarzucił wydanej decyzji naruszenie art. 35 ust. 1, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, bowiem w jego ocenie projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa nieruchomość objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr LII/442/2010 z dnia 12 lipca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. w rejonie ulic [..]. Planowana inwestycja położona jest na terenie oznaczonym symbolem "64MN,MW/U" - zabudowa mieszkaniowa jedno- i wielorodzinna z dopuszczeniem wbudowanej lub dobudowanej, towarzyszącej zabudowy usługowej nieuciążliwej, zajmującej maksymalnie jedną kondygnację użytkową budynków mieszkalnych. Warunkiem wprowadzenia zabudowy towarzyszącej jest wcześniejsza lub równoległa realizacja zabudowy mieszkaniowej. Obowiązuje zakaz realizacji nowych wolno stojących budynków gospodarczych i garaży. Dopuszcza się zachowanie, rozbudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy usługowej. Ponadto jest to obszar zabytkowego układu urbanistycznego, na którym występują historyczne elementy struktury przestrzennej dawnej wsi. Wszelkie prace budowlane dotyczące przedmiotu ochrony należy opiniować z właściwym konserwatorem zabytków. Jak wynika z projektu budowlanego, planowany budynek spełnia zapisy szczegółowe dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla tej karty terenu. Niezależnie jednak od powyższego wskazał Wojewoda na wątpliwości co do prawidłowego usytuowania projektowanego budynku w kontekście zapisu planu w pkt 4 tej karty terenu, który stanowi, iż obowiązuje zabudowa wolno stojąca, dopuszcza się zabudowę zwartą w pierzei ul. G. i ul. M. Przedmiotowy budynek nie znajduje się przy wymienionych ulicach, zatem powinien spełniać warunek zabudowy wolno stojącej. Jak wynika z przedstawionej dokumentacji, działki nr [..] i [..] posiadają nieregularny kształt oraz szerokość łączną równą od 9,54 do 17,07 m. Budynek mieszkalny został usytuowany bezpośrednio przy granicy z działką nr [..] oraz w odległości nie mniejszej niż 1,5 m wzdłuż przedmiotowej działki budowlanej w miejscach, gdzie ma ona mniej niż 16 m szerokości. Pozostałe ściany budynku są usytuowane w odległości 3,0 m (ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych) oraz w odległości 4,0 m lub większej od granicy działki budowlanej (w przypadku ścian z otworami okiennymi i drzwiowymi). W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2019 r. poz. 1065, dalej rozporządzenie) w § 12 ust. 1 znajduje się zapis mówiący o tym, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość (§ 12 ust. 2). Natomiast w § 12 ust. 4 pkt 1 znajduje się zapis, iż w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Jak wspomniano wyżej, przedmiotowe działki nr [..] i [..] mają łącznie miejscami szerokość równą lub mniejszą niż 16 m. W ocenie organu odwoławczego sytuowanie na tym terenie budynków mieszkalnych przy granicy z działką sąsiednią mogłoby doprowadzić do powstania zabudowy szeregowej, która nie jest dopuszczalna w tym rejonie. Prawodawca lokalny, co wyraźnie wynika z analizy planu miejscowego, na obszarze tym różnicuje zabudowę na zabudowę wolno stojącą i zabudowę zwartą dopuszczoną jedynie w pierzei ulic G. i M. Budowa domu inwestora w sposób przedstawiony w projekcie stwarza poważne wątpliwości co do zachowania przez niego charakteru wolno stojącego budynku. Szczególnie ze względu na to, iż działka z którą ma graniczyć ma szerokość od 6,5 m do 10,5 m, co znacznie utrudniałoby zachowanie odstępu przyszłej zabudowy od planowanego budynku. Co prawda projektant przedstawił analizę możliwości zabudowy działki nr [..] w odległości 1,5 m od granicy, jednak nie jest dopuszczalne narzucanie sposobu, w jaki właściciel sąsiedniej nieruchomości ma zabudować swoją działkę. W związku z powyższym, Wojewoda uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia ze względu na możliwość rozważenia przez inwestora zmiany usytuowania projektowanego budynku ścianą bez otworów w odległości min. 1,5 m od granicy z działką nr [..], co odpowiadałoby ustaleniom planu miejscowego odnoście zachowania zabudowy wolno stojącej. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany narusza art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiący, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Opracowanie projektowe dotyczące rozpatrywanej inwestycji nie zawiera bowiem dokładnego opracowania dotyczącego odprowadzenia wód opadowych. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie usuwania ścieków, wody opadowej i opadów. W § 28 ust. 1 rozporządzenia określone są warunki jakie musi spełniać budynek w zakresie odprowadzania wód opadowych. Zgodnie z nim działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2). Co więcej, zgodnie z § 29 dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. W przywołanych przepisach brak jest konkretów technicznych co do urządzeń, o których jest w nich mowa, jednakże parametry techniczne takiego urządzenia czy urządzeń zależą w sposób oczywisty od warunków występujących na danym terenie, różnorakiej natury (rodzaj i chłonność gleby, wielkość działki, spadek terenu, nasilenie opadów, itp.). Brak konkretów technicznych w powyższych przepisach nie zwalnia projektanta od przygotowania podstawowych parametrów technicznych dotyczących projektowanej inwestycji w projekcie, w części dotyczącej zagospodarowania terenu, którą to część projektu organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany zbadać pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi na mocy art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z treści opisu inwestycji wynika zastosowanie opaski chłonnej wokoło budynku natomiast ani na projekcie zagospodarowania przestrzennego, ani na rzucie parteru nie zaznaczono wskazanej opaski. Stanowi to więc niezgodność opisu z częścią rysunkową projektu budowlanego. Zdaniem Wojewody zastosowanie w granicy z działką sąsiednią muru oporowego nie stanowi zabezpieczenia przed kierowaniem wód opadowych na teren przyległej nieruchomości. Mur oporowy ma za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej, często silnie obciążonego. Z projektu zagospodarowania przestrzennego wynika natomiast, że ukształtowanie terenu przedmiotowych działek jest zróżnicowane, rzędne terenu wahają się od 17,5 m do 18,3 m n.p.m., nie przedstawiono zaś co dziać się będzie z wodami opadowymi na tym terenie. Zaznaczono natomiast odpływ liniowy i sposób kierowania wód opadowych, brak jest jednak przedstawienia zabezpieczenia sąsiednich nieruchomości. Na rzucie parteru pokazano, iż dwie rury spustowe znajdują się przy granicy z działką nr [..], co może powodować przenikanie wód opadowych na teren sąsiedni, dwie kolejne rury spustowe kierują wody opadowe na teren utwardzony od południowej strony budynku. W niniejszej sprawie projekt budowlany nie zawiera żadnych obliczeń w zakresie bilansu wód opadowych. W ocenie organu odwoławczego okoliczności te powinny być doprecyzowane przez projektanta i ocenione przez organ I instancji. Jedna z podstawowych zasad postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stanowi bowiem, że pozwolenie to dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Jednocześnie przepis ten przewiduje możliwość zrealizowania zamierzenia budowlanego etapami, stwierdzając, iż w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, dla całego zamierzenia budowlanego. W przepisie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego sformułowana została zasada, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Zasada, że pozwolenie na budowę powinno obejmować całe zamierzenie budowlane, a tylko w przypadku zamierzenia wieloobiektowego może być dzielone, oznacza, że niedopuszczalne jest dzielenie pozwolenia na budowę przy zamierzeniu jednoobiektowym. Stosownie zaś do art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym, należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 9 ww. ustawy przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Planowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym jest to inwestycja, która nie może funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem bez opracowania odprowadzenia wód opadowych, które stanowi część obiektu budowlanego, a wyodrębnienie jej w celu uzyskania osobnego zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę lub zgłoszenia stoi w sprzeczności z przytoczonym art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Wydanie pozwolenia na budowę na podstawie wniosku obejmującego jedynie część, niemogącą prawidłowo funkcjonować samodzielnie, zamierzenia budowlanego stanowi zatem naruszenie prawa materialnego, ewidentnie mające wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. W tym względzie zatem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem organ architektoniczno-budowlany nie zweryfikował w sposób prawidłowy kompletności projektu budowlanego, co powoduje konieczność stwierdzenia, że naruszono art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, wobec czego zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji zgodnie z regulacją art. 138 § 2 k.p.a., który dotyczy sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien nałożyć na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o projekt odprowadzenia wód opadowych i ich zagospodarowania, a także rozważyć konieczność odsunięcia budynku 1,5 m od granicy z działką nr [..]. Sprzeciw od opisanej decyzji wniósł inwestor Ł. D., dalej skarżący, domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. - dalej k.p.a.) przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Odnosząc się do zarzucanej niejasności co do usytuowania projektowanego budynku w kontekście zapisu planu zagospodarowania terenu, który stanowi, iż obowiązuje zabudowa wolno stojąca (przy tym organ miał wątpliwości w zakresie zachowania przez budynek charakteru wolnostojącego, w przypadku posadowienia budynku na granicy działki sąsiadującej), wskazał skarżący, że projekt budowlany zakłada usytuowanie budynku zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania, a także spełnia warunki wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zalecenie organu II instancji co do "rozważenia" konieczności odsunięcia budynku 1,5m od granicy z działką nr [..] jest bezprzedmiotowe. Przy tym, rozważania organu II instancji opierają się na błędnym założeniu, iż sytuowanie na wskazanym terenie budynków mieszkalnych przy granicy z działką sąsiednią mogłoby doprowadzić do powstania zabudowy szeregowej, która nie jest dopuszczalna w tym rejonie. Zakładając bowiem skonkretyzowanie założeń inwestycyjnych przez właściciela działki sąsiedniej, wykonany przez niego projekt budowlany musiałby uwzględniać ograniczenia wskazane w miejscowym planie zagospodarowania, a zatem zakładać wymagany prawem odstęp od budynku znajdującego się na działce sąsiadującej. Zarzuca skarżący organowi odwoławczemu nieuzasadnione faworyzowanie właściciela działki nr [..]. Organ II instancji wskazuje bowiem na konieczność rozważenia przesunięcia planowanej inwestycji o 1,5 m od granicy uzasadniając, iż w omawianym miejscu działka sąsiadująca ma od 6,5 m do 10,5 m szerokości, co w przyszłości znacznie utrudniałoby jej zabudowę. Jednym słowem, skarżący powinien przesunąć swój budynek o 1,5 m od granicy tak, aby właściciel działki sąsiedniej mógł w przyszłości swój budynek posadowić na granicy. Wojewodzie umknęło przy tym, iż organ I instancji rozważał już konieczność odsunięcia budynku od granicy działki, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia swojej decyzji wskazując słusznie, iż nie do przyjęcia jest sytuacja, w której prawo inwestora jest ograniczane z uwagi na konieczność uwzględnienia interesu właściciela działki sąsiedniej, niezabudowanej, której plany inwestycyjne są jeszcze nieskonkretyzowane. Zauważył skarżący, że przed wydaniem decyzji Starosta zobowiązał inwestora do przedstawienia analizy wykonanej przez projektanta w zakresie możliwości zabudowy działki sąsiedniej w sposób zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni oraz przepisami techniczno - budowlanymi. Organ II instancji przedmiotową analizę błędnie zinterpretował zarzucając stronie, że dąży ona do narzucenia sposobu w jaki właściciel sąsiedniej nieruchomości ma zabudować swoją działkę, podczas gdy analiza ta przedstawiała jedynie przykładowy sposób zabudowy sąsiedniej nieruchomości. Jednocześnie, analiza ta wykazała, że posadowienie budynku na granicy nie uniemożliwi właścicielowi działki nr [..] jej zabudowy w przyszłości. Za nietrafiony uznał skarżący wątpliwości organu odwoławczego co do zachowania charakteru wolnostojącego przez projektowany budynek i przywołał na tę okoliczność orzecznictwo sądowe (II SA/Po 637/10) wywodząc z niego charakter wolnostojący obiektu. Cytując z kolei wyrok II SA/Gd 38/19 zarzucił organowi, że od zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości uzależnia wydanie pozytywnej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji. W ocenie strony skarżącej Starosta w sposób właściwy wyważył interesy inwestora oraz właściciela działki nr [..], w tym uzyskał pewność, że realizacja planowanej inwestycji nie pozbawi właściciela nieruchomości sąsiedniej możliwości jej zabudowy w przyszłości w sposób zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni oraz przepisami techniczno - budowlanymi. Posadowieniu budynku na granicy nieruchomości nie sprzeciwia się przy tym miejscowy plan zagospodarowania, wobec czego brak jest podstaw do odsunięcia budynku od granicy działek. Odnosząc się do drugiego z zarzutów wskazał skarżący, że Wojewoda błędnie uznał, iż opracowanie projektowe dotyczące rozpatrywanej inwestycji nie zawiera dokładnego opracowania dotyczącego odprowadzenia wód opadowych. Zdaniem skarżącego, projektowana inwestycja ma spójny system zagospodarowania wód opadowych, a zakres opracowania projektu został wykonany zgodnie z warunkami technicznymi i wytycznymi planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. Projekt zagospodarowania terenu precyzyjnie określa sposób odprowadzenia wód opadowych wskazując kierunki spadków oraz miejsca jej wchłaniania. Na kostce brukowej zostały zaznaczone kierunki spadków, tj. od budynku i granicy działki sąsiedniej, co tworzyć będzie koryto kierunkujące strumień wody opadowej na powierzchnie biologicznie czynną "geokratę" (również z rury spustowej wskazanej w uzasadnieniu decyzji). Zwrócił skarżący uwagę na wyniki przeprowadzonych badań geologicznych na terenie planowanej inwestycji, które wskazały, iż występują tam piaski frakcji od 0,05 mm do 2,0 mm, co pozwoli na szybką absorpcję wody, niwelując tym samym ryzyko jej zalegania. Na projekcie zagospodarowania terenu zaznaczono ponadto opaskę szerokości 0,5 m, wypełnioną płukanym żwirem, co umożliwiać będzie szybkie wchłanianie wody oraz uniemożliwi zabrudzenie elewacji. Informacja ta została zawarta również w opisie. Dotyczy to części gdzie znajduje się zieleń urządzona. Co więcej, dookoła posesji zaznaczone zostały murki fundamentowe pod płot, od strony działki niezabudowanej nr [..] zaprojektowany został mur oporowy (zarówno murki jak i mur oporowy stanowią skuteczną barierę dla spływającej wody), a od strony północno - wschodniej odpływ liniowy. Jednocześnie, kierunki spadków gwarantują uniknięcie zalewania działek sąsiednich. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał oddaleniu. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnić należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), zwana dalej ustawą nowelizującą, która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr 1183, dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl), przedmiotem rozstrzygnięcia sądu w sprawie zainicjowanej sprzeciwem jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. Sprzeciw służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzja, oparta o podstawę wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a., wydana została w postępowaniu odwoławczym, w toku którego odwołujący się M. B. właściciel sąsiedniej działki w stosunku do terenu nieruchomości, zwalczał decyzję Starosty wydaną na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy Prawo budowlanego (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Decyzją tą zezwolono skarżącemu Ł. D. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym oraz murem oporowym na działkach nr [..] i [..] w R. Wskazaną przez organ II instancji przyczyną rozstrzygnięcia kasacyjnego był brak możliwości rozpoznania sprawy w administracyjnym toku instancji bez naruszenia zasady dwuinstancyjności w sytuacji, gdy pozostały w sprawie do wyjaśnienia wątpliwości co do posadowienia projektowanego budynku w granicy z działką nr [..] oraz brak ujęcia w projekcie zagospodarowania terenu kompleksowego rozwiązania odprowadzenia wód opadowych. Zdaniem Sądu, stanowisko organu II instancji jest prawidłowe, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że nie w pełni podziela Sąd zawarte w nim stanowisko , oddaje istotę motywacji przesądzającej o prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy bowiem zasadnie powziął wątpliwości do usytuowania projektowanego budynku oraz dostrzegł brak kompleksowego rozwiązania kwestii odprowadzenia wód opadowych, które to okoliczności spowodowały potrzebę powtórzenia postępowania przed organem I instancji i dokonania zmian w projekcie budowlanym w znacznym zakresie, czego organ odwoławczy, działając w ramach kompetencji z art. 136 § 1 k.p.a., we własnym zakresie legalnie uczynić nie mógł. Ponadto niewątpliwie decyzja kasacyjna stwarza inwestorowi możliwość dostosowania przyjętych rozwiązań projektowych do obowiązujących przepisów prawa. W okolicznościach kontrolowanej sprawy ocenie organu architektoniczno – budowlanego podlegał projekt budowy budynku mieszkalno-usługowego skarżącego inwestora, którego lokalizacja została zaprojektowana ścianą bez otworów usytuowaną bezpośrednio po granicy z niezabudowaną nieruchomością M. B. i, co wymaga podkreślenia w sytuacji gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie została ujęta dopuszczalność usytuowania budynków ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio na granicy działek. Zgodnie z cytowanym wyżej brzmieniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, organ architektoniczno – budowlany musiał sprawdzić czy przedłożony projekt budowlany pozostaje w zgodzie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a projekt zagospodarowania działki inwestora jest zgodny z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Zauważyć bowiem należy, że § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazuje na kilka podstaw dopuszczalności sytuowania budynku ścianą zewnętrzną bez otworów w odległościach nienormatywnych względem granicy działki budowlanej. W brzmieniu rozporządzenia obowiązującym od 1 stycznia 2018r. tj. uwzględniającym zmianę wprowadzoną rozporządzeniem zmieniającym z 14 listopada 2017r. – Dz. U. z 2017r., poz. 2285, jest to: - po pierwsze dopuszczalność przewidziana w planie miejscowym (§ 12 ust. 2 rozporządzenia) - po drugie dopuszczalność wynikająca z charakteru planowanego budynku, który w zamierzeniu ma swoją ścianą przylegać do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz gdy jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 3 rozporządzenia) - po trzecie w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej dopuszczalność budowy budynku bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległościach mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2 (tj. 3 metrów), lecz nie mniejszej niż 1,5 metra na działce budowlanej o szerokości 16 metrów lub mniejszej (§ 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia) - po czwarte w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej dopuszczalność nadbudowy budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy, nie może być okien i drzwi (§ 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia) - po piąte w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej dopuszczalność budowy budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi (§ 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia) Każdego z wymienionych przypadków dotyczy zastrzeżenie, że opisana w nich dopuszczalność usytuowania budynku w odległościach nienormatywnych względem granicy nieruchomości istnieje, jeżeli inne wymagania nie wynikają z przepisów odrębnych oraz przepisów § 13,19,23,36,40,60 i 271-273 rozporządzenia (w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym z 14 listopada 2017 r. – Dz. U. z 2017 r., poz. 2285). Lektura § 12 rozporządzenia pozwala na wyprowadzenie wniosku, że przewidziane w ustępie 4 § 12 przypadki odnoszące się do sytuowania w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej budynku w granicach nienormatywnych względem granicy działki budowlanej, dotyczą terenów zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, dla których bądź nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bądź miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego samodzielnie nie przewiduje dopuszczalności lokalizacji zabudowy po granicy działki. Analiza treści § 12 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że sytuowanie budynku na granicy działek dopuszczalne jest tylko jeśli plan miejscowy dopuszcza taką możliwość (taka ewentualność w niniejszej sprawie nie występuje) oraz gdy budowany budynek będzie przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce (taka sytuacja też jest wykluczona w niniejszej sprawie, gdyż działka M. B. jest niezabudowana). Z pozostałych zapisów § 12 rozporządzenia wynika, że minimalna odległość budynku od granicy sąsiedniej nieruchomości wynosi 1,5 m, o ile zostaną spełnione pozostałe warunki wskazane w tym paragrafie. W tym zakresie Sąd nie podziela argumentacji organu odwoławczego co do konieczności odsunięcia planowanej zabudowy wynikającej z zapisów planu miejscowego odnośnie wymogu lokalizowania zabudowy wolnostojącej. Konieczność ta związana jest z regulacjami § 12 rozporządzenia. Zaznaczyć należy, ze usytuowanie budynku zgodnie z pkt 2 ust. 4 cytowanego przepisu wymaga weryfikacji pozostałych warunków statuowanych tym przepisem, czego z pewnością w decyzji Starosty brakuje. Z uwagi na zaprezentowaną argumentację zbędne stają się rozważania czy istotnie właściciel którejkolwiek działki staje się uprzywilejowany co do kwestii możliwego posadowienia budynku na swojej działce. Każdego bowiem obowiązują te same przepisy. Nie ma także znaczenia dla zasadności wniesionego sprzeciwu definicja budynku wolnostojącego. Odnosząc się do stanowiska Wojewody co do rozwiązań zagospodarowania wód opadowych niezgodnych z przepisami rozporządzenia to Sąd w całości je podziela. Zgodnie § 28 i 29 rozporządzenia działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (§ 28 ust. 1 rozporządzenia), jednak w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (§ 28 ust. 2 rozporządzenia). Zastrzeżono także, że zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości (§ 29 rozporządzenia). Budynek, którego dotyczy postępowanie, jest budynkiem niskim (§ 8 pkt 1 rozporządzenia), a więc dopuszczalne jest odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony inwestora. Przyjęte rozwiązania można w ocenie Sądu zweryfikować w oparciu o projekt zagospodarowania terenu, k. 50 projektu budowlanego, gdzie wskazane zostały kierunki spływu wód opadowych. Na rysunku rzutu parteru (k. 76 projektu) zostały zaznaczone lokalizacje rur spustowych. Łącznie te dwa rysunku pokazują, że wody opadowe będą kierowane na tereny zielone działki. Opaska utwardzona wokoło budynku została zaznaczona na projekcie zagospodarowania terenu, jednak narysowana została jedynie na fragmencie oznaczonym cyfrą 3, nie została na rysunku poprowadzona wokoło całego obrysu budynku. Odprowadzenie wód opadowych od frontu budynku nie zostało skierowane na tereny zielone a na tereny utwardzone, powoduje to, że ta część wód opadowych nie trafi ani na tereny zielone ani na zaprojektowaną geokratę. Będzie zalegać na terenie utwardzonym. Na stronie 47 projektu wskazane zostało, że należy zabezpieczyć odpływ wód opadowych w sposób chroniący teren przed erozją wodną oraz przed zaleganiem wód opadowych. Projekt budowlany nie daje odpowiedzi na pytanie ile wód opadowych będzie odprowadzanych na dachu budynku do spustów od strony frontowej i od strony działki [..], która to woda trafiać będzie przed front budynku i nie będzie miała możliwości zostać odprowadzona na teren zielony od tyłu budynku. Zasadna jawi się tym samym obawa właściciela sąsiedniej nieruchomości o możliwym przenikaniu nadmiaru wód opadowych na teren jego działki pomimo wybudowania muru oporowego. Sąd oddalił sprzeciw, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, w zakresie podlegającym jego kognicji, w ramach danego środka zaskarżenia. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego co do konieczności ponownej weryfikacji projektu budowlanego co do jego zgodności z prawem, a w szczególności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jaki odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wezwie inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z prawem poprzez usytuowanie projektowanego budynku w zgodzie z warunkami technicznymi statuowanym w § 12 rozporządzenia oraz dostosowania zagospodarowania wód opadowych do nakazów wskazanych w § 28 i 29 rozporządzenia. Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazuje, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1). Uchybienie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowało koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w myśl art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. Zarówno natomiast argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Zaznaczyć należy, że nie dostrzega wnoszący sprzeciw, że alternatywą dla decyzji kasacyjnej była jedynie decyzja Wojewody o uchyleniu decyzji I instancji i orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, stwierdzając niezasadność wniesionego sprzeciwu, Sąd orzekł o jego oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a..