II SA/Gd 583/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2025 r. sygn. akt SKO Gd/1822/25 w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie uzupełnienia decyzji dotyczącej przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 15 stycznia 2025 r. Prezydent Miasta Gdyni (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") odmówił M. T. (dalej: "Strona", "Skarżąca") przyznania zasiłku celowego na gaz i prąd. Pismem z 22 lutego 2025 r. Strona wniosła o uzupełnienie decyzji z 15 stycznia 2025 r. o kwestię, na jakiej podstawie prawnej ośrodek pomocy społecznej wszczął w dniu 20 sierpnia 2024 r. postępowanie, pomimo braku prawomocności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z 28 lutego 2025 r. Prezydent, na podstawie art. 111 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", odmówił uzupełnienia decyzji z 15 stycznia 2025 r. Na postanowienie Prezydenta z 28 lutego 2025 r. Strona wniosła zażalenie. Postanowieniem z 13 czerwca 2025 r. Kolegium, na podstawie art. 134, art. 141 i art. 111 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 111 § 1, 1a, 1b i 2, art. 134 oraz art. 141 § 1 i 2 k.p.a., a odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że orzeczenie o uzupełnieniu lub jego odmowa nie ma samodzielnego bytu prawnego, pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona; w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Kolegium podało, że Strona złożyła w terminie, tj. 22 lutego 2025 r., wniosek o uzupełnienie decyzji Prezydenta z 15 stycznia 2025 r. wskazując, że wnosi o wyjaśnienie kwestii, na jakiej podstawie organ pierwszej instancji wszczął 20 sierpnia 2024 r. postępowanie, mimo braku prawomocności decyzji Kolegium przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prezydent w postanowieniu z 28 lutego 2025 r. odmówił uzupełnienia decyzji z 15 stycznia 2025 r. wskazując, że posiada ona wszelkie wymagane elementy. Zdaniem organu odwoławczego Stronie nie przysługuje zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji dotyczące odmowy uzupełnienia decyzji. W tym zakresie wskazano, że ustawodawca w art. 111 k.p.a. nie przewidział możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji, a w przypadku postanowień zależenie przysługuje, gdy k.p.a. tak stanowi. Podsumowując Kolegium powtórzyło, że postanowienie o uzupełnieniu lub jego odmowa nie ma samodzielnego bytu prawnego, pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domagała się Strona - w niniejszej sprawie decyzji Prezydenta z 15 stycznia 2025 r. W skardze na postanowienie Kolegium z 13 czerwca 2025 r. M. T. wniosła o jego uchylenie. Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 13 czerwca 2025 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia M. T. na postanowienie Prezydenta Miasta Gdyni z 28 lutego 2025 r. odmawiające uzupełnienia decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 15 stycznia 2025 r. odmawiającej Skarżącej przyznania zasiłku celowego na gaz i prąd. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie zaś z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (tj. w Rozdziale 11 "Zażalenia" - przypisek Sądu) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że regulacja art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego, określanego mianem wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia od badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania/zażalenia, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 738/19, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania (zażalenia) w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania (zażalenia). Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie (zażalenie), zaś przesłanki przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Jako przykłady podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania (zażalenia) w doktrynie i judykaturze wskazuje się m.in. niezdolność odwołującego się do czynności prawnych, czy oczywisty brak po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, np. w razie wniesienia odwołania (zażalenia) przez organ administracji publicznej, który na mocy przepisu szczególnego - ze względu na swoje zadania ustawowe - jest uprawniony do wystąpienia do organu właściwego o wydanie określonej decyzji (tak: G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, t. 2, s. 210) lub przez organizację społeczną, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 651/12). Z przyczyn przedmiotowych odwołanie (zażalenie) jest niedopuszczalne np. wtedy, gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia, została wyłączona możliwość wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpano przysługujące środki odwoławcze. Przenosząc powyższe uwagi teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podziela stanowisko Kolegium, które uznało, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych. Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. O ile odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęto regułę odwrotną, tzn. zażalenie służy jedynie wówczas, gdy przepis k.p.a. wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia. Zażalenie może być wniesiono tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w k.p.a., co w sposób literalny wynika z art. 141 § 1 (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 339/20). W orzecznictwie podkreśla się, że zażalenie - jako zwyczajny, samodzielny i formalny środek prawny - służy jedynie od rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji pierwszej instancji w formie postanowienia, które są wyliczone w k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 10 października 2019 r. sygn. akt II SA/Po 514/19). Zażalenie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione na postanowienie, na które k.p.a. nie przewiduje takiej możliwość. W takiej sytuacji organ odwoławczy wydaje postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Dokonywana przez sąd administracyjny kontrola legalności postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia sprowadza się zatem do oceny, czy postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji jest zaskarżalne. Instytucja uzupełnienia decyzji administracyjnej została uregulowana w art. 111 k.p.a., w myśl którego strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach (§ 1). Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (§ 1a). Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (§ 1b).W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (§ 2). Ponadto, jak już wyżej wskazano, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.). Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że ustawodawca nie wprowadził możliwości wniesienia zażalenia ani na postanowienie o uzupełnieniu decyzji, ani na postanowienie o odmowie jej uzupełnienia, a stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma samodzielnego bytu i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona; w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym, zażaleniowym czy też sądowoadministracyjnym. Brak samodzielnego bytu postanowienia w przedmiocie (odmowy) uzupełnienia sprawia, że możliwość jego oceny jest dopuszczalna jedynie wraz z decyzją, której dotyczyło uzupełnienie (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2955/18). Stanowisko o niezaskarżalności postanowienia wydanego na podstawie art. 111 § 1b k.p.a. jest prezentowane również w doktrynie (zob. A. Krawczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Warszawa 2025, art. 111, Nb 5; M. Wojtuń [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 111, Nb 4). Podsumowując Sąd stwierdza, że Kolegium prawidłowo stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez Skarżącą zażalenia na postanowienie Prezydenta z 28 lutego 2025 r. z przyczyn przedmiotowych, skoro na postanowienie to nie przysługuje zażalenie. Należy powtórzyć, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Zatem Skarżąca nie pozostaje pozbawiona ochrony prawnej i możliwości kwestionowania wadliwego w jej ocenie postanowienia, jednak może to uczynić tylko kwestionując wydaną w sprawie głównej decyzję, tj. decyzję Prezydenta z 15 stycznia 2025 r. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]