II SA/Gd 584/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Asesor WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 22 września 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody z dnia 31 stycznia 2002 roku Nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia 17 grudnia 2001 roku Nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. 3 II SA/Gd 584/02 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia 17 grudnia 2001r. Starosta I., na podstawie art.37j i art.37l ust.1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 6, poz.56 z późn. zm.) oraz art.104 k.p.a. odmówił przyznania P. S. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 5.12.2001r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że P. S. w dniu rejestracji udokumentował okres uprawniający do zasiłku w wymiarze 30 lat. Nie udokumentował natomiast 15 letniego okresu wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, w sposób określony w art. 37j ust.1a ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Według organu I instancji, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 7 lutego 1983r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8 poz.43 z późn. zm.) określają, że okresy pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze stwierdza zakład pracy w świadectwie wykonywania prac w szczególnych warunkach lub w świadectwie pracy. Ponieważ przedłożone przez P. S. zaświadczenie z dnia 13.12.2001r. potwierdzające wykonywanie w okresie od 7.06.1985r. do 30.06.1992r. pracy w warunkach szczególnych w I. Przedsiębiorstwie Budowlanym nie zostało wydane przez zakład pracy lecz przez archiwum, Starosta nie zaliczył tego okresu do okresu, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego. W odwołaniu od powyższej decyzji P. S. podniósł, że zakład pracy, w którym wykonywał prace w szczególnych warunkach nie istnieje i odwołujący się nie jest w stanie przedstawić dowodu na to zatrudnienie w formie wymaganej przez organ I instancji. Skarżący przedłożył dowody o pracy wykonywanej w szczególnych warunkach w Przedsiębiorstwie "[...]" we W. przez 6 lat, co zdaniem skarżącego, jest wystarczające do przyznania mu prawa do zasiłku przedemerytalnego. Nie uznając zarzutów odwołania, decyzją z dnia 31 stycznia 2002r. wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., art.6c ust.2 i art.37j ust.1 oraz ust.1a ust.2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.2001r.) Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, powołując co do zasady argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 37j ust.1a ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w sytuacji gdy skarżący dysponuje zaświadczeniem sporządzonym przez archiwum, sporny okres wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze może być uwzględniony także na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Z uwagi na to, że wymaganego orzeczenia sądu strona nie przedłożyła organom administracji, brak było podstaw, aby zaliczyć okres jej pracy w I. Przedsiębiorstwie Budowlanym w czasie od 7.06.1985r. do 30.06.1992r. na stanowisku spawacza do okresu zatrudnienia w szczególnych warunkach. Organ odwoławczy zauważył nadto, że przepisy wskazanego wyżej Rozp. Rady Ministrów z dnia 7.02.1983r. w sprawie wieku emerytalnego ograniczają swobodę prowadzenia postępowania dowodowego, a ciężar dowodu w sprawie obciąża stronę postępowania administracyjnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego P. S. wniósł o rozpatrzenie sprawy i uznanie, że we wskazanym wyżej okresie (7.06.1985r. - 30.06.1992r.) pracował w warunkach szkodliwych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumenty faktyczne i prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie mógł więc uwzględnić wniosku skarżącego o uznanie, że we wskazanym czasie P. S. pracował w I. Przedsiębiorstwie Budowlanym w szczególnych warunkach. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - jak stanowi art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art.37j ust.1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 6, poz.56 z późn. zm.) stanowił, że zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Organy ustaliły, że skarżący w dniu rejestracji udokumentował okres uprawniający do zasiłku w wymiarze ponad 30 lat, zatem winien jeszcze udokumentować, że co najmniej 15 lat wykonywał prace w szczególnych warunkach. W odwołaniu od decyzji organu I instancji P. S. powoływał się na to, że zakład pracy, w którym wykonywał prace w szczególnych warunkach nie istnieje i nie jest w stanie przedstawić dowodu na to zatrudnienie w formie wymaganej przez Starostę. W dacie wydania decyzji organu I instancji obowiązywał ponadto przepis art.37j ust.1a cyt. ustawy, stanowiący, iż okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o których mowa powyżej, są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Stosownie do § 2 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 7 lutego 1983r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8 poz.43 z późn. zm.), okresami pracy uzasadniającymi prawo do świadczeń na zasadach określonych w rozporządzeniu są okresy, w których praca w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze jest wykonywana stale i w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym na danym stanowisku pracy. W myśl § 2 ust.2 tego rozporządzenia okresy pracy, o których mowa w ust.1, stwierdza zakład pracy, na podstawie posiadanej dokumentacji, w świadectwie wykonywania prac w szczególnych warunkach, wystawionym według wzoru stanowiącego załącznik do przepisów wydanych na podstawie § 1 ust.2 rozporządzenia, lub w świadectwie pracy. Odmawiając skarżącemu przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego organ odwoławczy uznał, że nie udokumentował on wskazanymi wyżej dowodami wykonywania prac w szczególnych warunkach, o jakich mowa w art. 37 j ust.1 pkt 2 ustawy przez wymagany okres. Zagadnienie dotyczące sposobu dokumentowania okresów pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze wywołało rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 11 lutego 2003r. sygn. akt II SA/Gd 614/02 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyraził pogląd, że dopuszczalne jest stosowanie wszystkich środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a., przez wydające decyzje w sprawie przyznania zasiłków przedemerytalnych organy, w przypadku gdy w wyniku likwidacji zakładu pracy niemożliwe stało się uzyskanie świadectwa, o którym mowa w § 2 ust.2 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 7 lutego 1983r. W ocenie Sądu ograniczenia dowodowe mogłyby prowadzić do naruszenia zasady równości wobec prawa wynikającej z art.32 ust.1 Konstytucji RP. Dla uzasadnienia tego poglądu podniesiono następujące argumenty: W sytuacji, gdy zakład pracy został zlikwidowany, strona nie ma już możliwości uzyskania "prawomocnego orzeczenia sądu", o którym mowa w art.37j ust.1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Postępowanie w sprawie z powództwa o ustalenie może bowiem być prowadzone jedynie w przypadku istnienia strony mającej przeciwny interes wobec strony występującej z takim powództwem. Nie może być tą stroną działający w zakresie swoich kompetencji organ wydający decyzję w sprawie. Powództwo takie byłoby możliwe tylko w warunkach istnienia zakładu (który odmawiałby wydania świadectwa o określonej treści). Zasiłek przedemerytalny wprowadzony został do ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dniem 1 stycznia 1997r. Strona wnioskująca o ten zasiłek będąc niegdyś zatrudniona w nieistniejącym obecnie zakładzie pracy nie mogła wiedzieć, że dla uzyskania w przyszłości zasiłku będzie się od niej wymagać szczególnych dokumentów. Analogiczne poglądy dotyczące stosowania wszystkich środków dowodowych dla udokumentowania zatrudnienia w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze wyrażono w wyroku NSA z dnia 25 listopada 2002r. sygn. akt II SA 637/02. Przeciwne stanowiska wyrażone zostały w wyrokach NSA z dnia 31 lipca 2002r. sygn. akt SA/Rz 612/02 oraz 28 marca 2002r. sygn. akt SA/Bk 1724/01 wskazując, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 12 września 2001r. - tj. do czasu nowelizacji ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - w ramach postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek zainteresowanej osoby, możliwe było wykazywanie, za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, wykonywania pracy w warunkach szczególnych lub szczególnym charakterze. Żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa, przede wszystkim ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie wyłączał w takiej sytuacji stosowania art.75 k.p.a. Sytuacja uległa zmianie z chwilą dodania do tekstu ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, przepisu art.37j ust.1a. Z treści tego przepisu wynika, że udowodnienie okresów wykonywania pracy w warunkach szczególnych lub szczególnym charakterze może następować wyłącznie w sposób określony w tym przepisie. Brak możliwości przedłożenia odpowiedniego zaświadczenia zakładu pracy może być zastąpiony dowodami w postępowaniu przed sądem powszechnym, który w swoim orzeczeniu uprawniony jest do określenia odpowiednich okresów zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela w całości pogląd prawny wyrażony w przytoczonych wyżej wyrokach w sprawach II SA/Gd 614/02 oraz II SA 637/02, że dopuszczalne jest stosowanie wszystkich środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a. przez organy właściwe w sprawach przyznawania zasiłków przedemerytalnych w przypadku, gdy w wyniku likwidacji zakładu pracy nie jest możliwe uzyskanie świadectwa, o którym mowa w § 2 ust.2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 7 lutego 1983r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Zdaniem Sądu uchybienie swym obowiązkom przez zakład pracy nie powinno uniemożliwiać realizacji uprawnień przysługujących byłemu pracownikowi. Ograniczenia dowodowe (w przypadku wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze) do takiej sytuacji właśnie prowadzą. Ograniczenia takie spowodowałyby, że pracownicy, których zakład pracy uległ likwidacji i którzy (na skutek niedopełnienia obowiązku wystawienia odpowiedniego świadectwa przez ten zakład, dokumentującego pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze) nie mogliby dostarczyć wymaganego świadectwa wykonywania pracy w ww. warunkach i nie uzyskaliby wynikającego z ustawy świadczenia, w sytuacji, gdy inni pracownicy zatrudnieni na takim samym stanowisku w tym samym charakterze i okresie (dysponujący świadectwem spełniającym wymogi z cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 7 lutego 1983r.) zasiłek przedemerytalny uzyskaliby. Ten stan rzeczy naruszałby wynikającą z art.32 ust.1 Konstytucji RP zasadę równości. Sprawa o przyznanie zasiłku przedemerytalnego należy do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w której zgodnie z treścią art.1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. Obowiązuje zatem zawarta w art.7 k.p.a. zasada nakazująca przy załatwieniu sprawy uwzględnianie słusznego interesu obywateli. Zasady tej nie można tracić z pola widzenia przy interpretacji przepisu art.37j ust.1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przepisy art.7 oraz art.75 k.p.a. wymagają, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wobec powyższego organy administracji powinny przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do ustalenia, czy skarżący wykonywał prace w szczególnych warunkach, przy zastosowaniu wszystkich środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a. - również z wykorzystaniem dowodu w postaci zaświadczenia archiwum z dnia 13.12.2001r., z treści którego wynika, że skarżący zatrudniony w I. Przedsiębiorstwie Budowlanym przy spawaniu wykonywał w okresie od 7.06.1985r. do 30.06.1992r. prace w warunkach szczególnych. Z dniem 1 stycznia 2002r. na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz.U. Nr 154 poz.1793) skreślony został art.37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Jednakże zgodnie z art.11 ust.2 tej ustawy, osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach. Oznacza to, że postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego nie stało się bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2004r. sygn. akt OSK 81/04). Końcowo zauważyć należy, że nie może dojść do takiej sytuacji, w której wobec błędów organów administracji i zamknięcia drogi w postępowaniu cywilnym skarżący zostałby pozbawiony możliwości dochodzenia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonych decyzji wydano na podstawie art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zauważa, że gdyby w związku ze zmianą przepisów albo stanu faktycznego strona wystąpiła np. o zmianę decyzji i przyznanie zasiłku, istnienie ostatecznej decyzji mogłoby stać na przeszkodzie realizacji wniosku. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w związku z art.97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.