II SA/Gd 584/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 17 października 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A.P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za odstępstwo od pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 28 marca 2007 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2007 r., nr [...], odmawiającą wydania pozwolenia na użytkowanie budynku hotelowego wzniesionego na działkach nr [...] i [...] w U. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 28 lipca 2005 r., nr [...], wydanego przez Starostę Powiatu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie nałożył kary wynikającej z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wymierzyć karę określoną w ustawie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 4 maja 2007 r., nr [...], wymierzył A. P. karę z tytułu istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku hotelowego na działkach nr [...] i [...] w U. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wobec ujawnienia w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku hotelowego w U. (wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 8 sierpnia 2006 r.) istotnych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. nie zamontowania dźwigu osobowego, nieosadzenia drzwi przeciwpożarowych na klatce schodowej stanowiącej drogę ewakuacyjną, zmiany układu ścianek działowych na poziomie piwnicy, parteru i I piętra, wykonania podejść wodno-kanalizacyjnych i c.o. na nieużytkowym poddaszu i niezakończenia robót wykończeniowych na poddaszu poprzez wykonanie podbitki z płyty gipsowo-kartonowej, uznano, że budynek ten nie zapewnia warunków niezbędnych do korzystania przez osoby niepełnosprawne. Organ wskazał w szczególności na brak dźwigu osobowego umożliwiającego swobodne korzystanie przez osoby niepełnosprawne, w tym poruszające się na wózkach inwalidzkich. W odniesieniu do przedmiotowego budynku dźwig jest zasadniczym elementem wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniającym użytkowanie budynku przez osoby niepełnosprawne. Wobec stwierdzonych uchybień organ I instancji odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W niniejszym postępowaniu, na mocy art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wymierzył karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) według wzoru: S x K x W, gdzie s=500 zł – stawka opłaty, k=15,0 – współczynnik kategorii obiektu – XIV (budynek hotelowy), w=1,0 – współczynnik wielkości obiektu budowlanego (kubatura 9688,0 m3), co daje w rezultacie kwotę [...] zł. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. P. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącego zastały naruszone przepisy postępowania dowodowego, gdyż nałożenie kary nastąpiło na podstawie ustaleń z obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 8 sierpnia 2006 r., gdy po tym okresie organ II instancji dwukrotnie uchylił decyzję organu I instancji o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku, a skarżący systematycznie wykonywał prace eliminując stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości. Zdaniem skarżącego przed nałożeniem kary organ I instancji powinien był ustalić aktualny stan faktyczny w zakresie wywiązania się z obowiązku zamontowania dźwigu osobowego, co było powodem uchylenia ostatniej decyzji organu I instancji o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie. Ponadto wskazuje, że przed nałożeniem kary organ I instancji winien był rozpatrzyć złożony wcześniej wniosek z dnia 31 marca 2007 r. o zawieszenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku hotelowego. Rozpoznając zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 26 czerwca 2007 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżone postanowienie i wymierzył A. P. karę w wysokości [...] zł za nieprawidłowości w realizacji budynku hotelowego, wybudowanego na działkach nr [...] i [...] położonych przy ulicy [...] w U. - stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowane. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu 3 listopada 2006 r., które ujawniły, że drzwi przeciwpożarowe zostały zamontowane na klatce schodowej i w kotłowni. Nie wykonano natomiast robót wykończeniowych na poziomie piwnicy w pomieszczeniu gospodarczym i w szatni, a w kawiarni nie zamontowano urządzeń gastronomicznych. Z treści odwołania i z wniosku o zawieszenie postępowania wynika, że do chwili obecnej dźwig w budynku hotelowym nie został zamontowany. Podkreślono, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie o którym mowa w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wymierzyć karę określoną w ustawie, oraz zgodnie z pkt 6 art. 59f ma obowiązek odmówić pozwolenia na użytkowanie. Ze względu na to, że ustalona przez organ I instancji nieprawidłowość w budowie przedmiotowego budynku hotelowego jest bezsporna, a kara obliczona została zgodnie z przepisami Prawa budowanego, wydanie zaskarżonego postanowienia było zasadne. Organ odwoławczy wskazał jednak, że z uwagi na to, że orzeczenie zaskarżonego postanowienia zostało sprecyzowane niewłaściwie, dotyczyło bowiem istotnych odstępstw, które nie stanowią podstawy do nałożenia kary na podstawie art.59f Prawa budowlanego, organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie w całości i sam wymierzył karę, zgodnie z przepisami art. 59f, czyli za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości wymienione w art. 59a ust. 2 pkt 2f Prawa budowlanego. Zwrócono nadto uwagę na omyłkę w wielkości podanej kubatury zamiast 2.475,0 m3 podano 9.688,0 m3, co nie miało jednak wpływu na wysokość nałożonej kary, gdyż współczynnik wielkości obiektu (1,0) został przyjęty właściwie do kubatury wskazanej w projekcie budowlanym. Odnosząc się do treści zażalenia organ odwoławczy nie podzielił zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisów administracyjnych dotyczących postępowania dowodowego. Z akt sprawy wynika, że oprócz obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 8 sierpnia 2006 r., organ I instancji dokonał powtórnych oględzin w dniu 3 listopada 2006 r. Stwierdzona nieprawidłowość (brak dźwigu) była bezsporna, gdyż sam skarżący informował, że dźwigu tego nie zamontował z uwagi na brak środków, co potwierdził też w zażaleniu. Nie było zatem potrzeby dokonywania w tym względzie nowych ustaleń. Przepisy ustawy - Prawo budowlane ustalają procedurę, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w realizacji obiektu budowanego. Nałożenie w takim przypadku kary i odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest obligatoryjne. Tak więc nie rozpatrzenie wcześniej wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wskazano, że postanowieniem z dnia 11 maja 2007 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zawieszenia postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku hotelowego. W skardze A. P. wniósł o jego uchylenie w całości zarzucając naruszenia art. 59f ustawy – Prawo budowlane poprzez wymierzenie kary bez przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a ww. ustawy oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, gdyż nie podjęto wszelkich działań mających na celu ustalenie faktu zamontowania dźwigu osobowego na dzień wydania postanowienia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przepis art. 59f Prawa budowlanego uzależnia nałożenie kary pieniężnej od wyników obowiązkowej kontroli. Nie można zatem opierać orzeczenia w tej kwestii na innych dowodach, w tym dokumentach, niż wyniki przeprowadzonej kontroli, które odzwierciedlają stan faktyczny aktualny na dzień orzekania. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego były trzykrotnie uchylanie, w tym dwukrotnie do ponownego rozpoznania, a zatem nie wydaje się właściwe opieranie niniejszego rozstrzygnięcia na wynikach uprzednio przeprowadzanych obowiązkowych kontroli, tym bardziej, że kilkumiesięczny upływ czasu rodzi wątpliwości, co do aktualności dokonanych ustaleń. Organ I instancji oprał się natomiast na wynikach kontroli przeprowadzonej w dniu 8 sierpnia 2006 r., a organ odwoławczy nie uznając tej praktyki na nieprawidłową, dodatkowo powołał wyniki kontroli z listopada 2006 r. W ocenie skarżącego oba terminy kontroli są tak odległe od kwestionowanych rozstrzygnięć, że dyskwalifikują ustalenia leżące u ich podstaw. Skarżący sprzeciwił się również, uznaniu przez organ odwoławczy, że nie zamontowano w budynku dźwigu osobowego. Okoliczność ta nigdy nie została przyznana przez skarżącego w zażaleniu, jak twierdzi organ odwoławczy, co zasadnym czyni zarzut dowolnej oceny materiału dowodowego w tym zakresie. W ocenie skarżącego nie jest dopuszczalne opieranie ustaleń na treści wniosku o zawieszenie postępowania. Tym niemniej wyjaśnił, że we wniosku o zawieszenie postępowania wskazano, że zakończenie prac planowane jest na okres 20 - 25 maja. Oznacza to, że prace mogły być zakończone wcześniej. Ponadto zaskarżone postanowienie zostało wydane 26 czerwca 2007 roku. Nie jest zatem zrozumiałe twierdzenie zawarte w uzasadnieniu, iż bezspornym jest, że na dzień wydania postanowienia dźwig osobowy nie został zamontowany. Skarżący podkreślił, że przyjęcie przez organ, że okoliczności będące przesłanką wymierzenia przedmiotowej kary mogą być ustalone w inny sposób, niż w trakcie obowiązkowej kontroli jest niedopuszczalne. Taki sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego nie daje się pogodzić z zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym NSA. Przy ocenie prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego należy mieć na uwadze, iż jego przedmiotem było ustalenie istnienia przesłanki zastosowania przepisu o charakterze represyjnym. Wówczas organ musi przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby w sprawie nie pozostawały żadne wątpliwości. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W odniesieniu do zarzutów skargi organ odwoławczy nie zgodził się z nimi stwierdzając, że oprócz obowiązkowej kontroli w dniu 3 listopada 2006 r. przeprowadzono również oględziny, które dostarczyły bezspornych dowodów na brak zamontowania dźwigu, o którym to fakcie informował sam skarżący, co potwierdził w zażaleniu i czemu nie zaprzeczył w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. W związku z prowadzonym postępowaniem o udzielenie skarżącemu A. P. pozwolenia na użytkowanie czterokondygnacyjnego ( parter, dwa piętra i poddasze użytkowe ) obiektu budowlanego z przeznaczeniem na hotel Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził dwukrotnie ( 8 sierpnia 2006r. i 3 listopada 2006r. ) w trybie art. 59 a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm. ) kontrolę tego obiektu. Kontrola ta obejmowała zgodnie z lit. f ust. 2 w/w przepisu kwestię zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu użyteczności publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. W czasie obu tych kontroli ponad wszelką wątpliwość stwierdzono, że w budynku nie został wykonany dźwig osobowy. Przepis art. 59 f ust. 1 prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 ( w tym lit. f ) nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek wymierzenia kary stanowiącej iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 4 maja 2007r. nr [...] wymierzył skarżącemu karę w wysokości [...] zł. Organ II instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 26 czerwca 2007r. uchylił postanowienie organu I instancji, po czym także wymierzył skarżącemu [...] zł kary. W skardze A. P. nie kwestionował prawidłowości ustalenia wysokości kary lecz zarzucił, że organy obu instancji ustaliły stan faktyczny na podstawie odległej w czasie kontroli obiektu z dnia 3 listopada 2006r. i mimo upływu kilku miesięcy, a powinny były taką kontrolę przeprowadzić na nowo i orzekać na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie wydania zaskarżonego postanowienia. Nadto podniósł, że organy nie powinny opierać się na innych dowodach poza wynikami kontroli przeprowadzonej w trybie art. 59a ust. 1 i 2 prawa budowlanego, w tym na treści jego pism procesowych (np. wniosku o zawieszenie postępowania z dnia 31 marca 2007r. ). W niniejszej sprawie zarzuty skarżącego nie mogły przynieść oczekiwanego przezeń skutku i spowodować uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wymagana kontrola w trybie art. 59a prawa budowlanego została przeprowadzona 3 listopada 2006r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i skarżący nie kwestionuje, że podczas niej stwierdzono brak wyposażenia budynku w dźwig osobowy, niezbędny dla zapewnienia możliwości swobodnego korzystania z hotelu przez osoby niepełnosprawne. Przeprowadzanie następnych kontroli tylko z tego powodu, że przedłużało się postępowanie administracyjne w sprawie było zbędne w sytuacji, gdy sam skarżący w pismach procesowych wyjaśniał, że nie dokonał montażu dźwigu osobowego ze względu na znaczne koszty ( odwołanie z dnia 22 lutego 2007r. znajdujące się w aktach administracyjnych ) oraz, że podpisał umowę z firmą instalującą dźwigi osobowe, która zobowiązała się wykonać zleconą pracę do 22 – 25 maja 2007r., przy czym zobowiązał się do powiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego "o terminie zakończenia instalacji i odebrania dźwigu osobowego, co najmniej 3 dni przed tym terminem". Skarżący do chwili wydania zaskarżonego postanowienia nie poinformował organu o dokonaniu montażu dźwigu. Także w skardze A. P. nie wskazuje, że zainstalował dźwig. Przeprowadzenie ponownej kontroli po 3 listopada 2006r. byłoby uzasadnione tylko wówczas, gdyby przedmiotowy dźwig został zamontowany przed dniem wydania zaskarżonej decyzji, tj. przed 26 czerwca 2007r. Zatem wbrew stanowisku skarżącego nie doszło do naruszenia ani art.7 ani art.77§ 1 K.p.a., gdyż organ wydał zaskarżone postanowienie po przeprowadzeniu dowodów w zakresie niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięci zaś nie narusza przepisu art. 59f prawa budowlanego. Mając na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. ) oddalił skargę.